Читать онлайн Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход бесплатно

1.1. Международные правовые акты об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Противодействие коррупции, которая оказывает наиболее разрушительное воздействие по сравнению с другими антисоциальными явлениями, – одно из приоритетных направлений деятельности государств. Создание нормативной основы противодействия коррупции и, как следствие, создание базиса для положений об антикоррупционной экспертизе, выразилось, прежде всего, в принятии антикоррупционных конвенций[1]. До их принятия на уровне международных организаций были приняты: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Меры против коррупции, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами» (15.12.1975); Правила Международной торговой палаты по борьбе с коррупцией (ICC) (1977 г.); Резолюция A/RES/51/191 «Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях»; Конвенция Европейского Союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского Сообщества и должностных лиц государств-членов ЕС (26.05.1997); План действий по борьбе с коррупцией для стран Азии и Океании (2004 г.) и другие.

Одной из первых, 8 ноября 1990 года, была принята Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности[2] (г. Страсбург), в ней устанавливались уголовно- и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с указанными видами преступлений. Для России документ вступил в силу 1 декабря 2001 года. Однако с 16 мая 2005 года документ не применяется в отношениях между государствами-участниками Конвенции в связи с принятием Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма[3] (заключена в г. Варшаве 16.05.2005, документ ратифицирован Федеральным законом от 26.07.2017 № 183-ФЗ с заявлениями).

Федеральным законом от 26.07.2017 № 183-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма» было закреплено решение ратифицировать Конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 года, подписанную от имени Российской Федерации в г. Страсбурге 26 января 2009 года, с определенными заявлениями. Например, Российская Федерация на основании п. 4 ст. 53 Конвенции заявляет, что она не будет применять п. 4 ст. 3 Конвенции, в отношении раскрытия источника происхождения предполагаемых доходов или иного имущества, подлежащего конфискации, в той мере, в которой такое требование противоречит принципам национального законодательства. Другим примером является заявление Российской Федерации на основании п. 2 ст. 53 Конвенции, что она оставляет за собой право не применять полностью или частично подп. «с» п. 2 ст. 7 Конвенции – наблюдать в течение определенного периода за банковскими операциями, которые проводятся через один или несколько установленных счетов. ФЗ № 183 от 26.07.2017 устанавливает ряд других исключений и ограничений, касающихся выполнения положений указанной Конвенции, целью которых является соблюдение прав и законных интересов Российской Федерации.

Следует отметить, что 29 марта 1996 года в г. Каракасе тридцать пять стран Северной, Центральной и Южной Америки приняли Межамериканскую конвенцию о борьбе с коррупцией[4]. Помимо целей и мер профилактики коррупции, международного сотрудничества и возвращения финансовых активов, эта конвенция определяет перечень коррупционных деяний: вымогательство или принятие, прямо или косвенно, государственным должностным лицом или лицом, выполняющим государственные функции, любого предмета денежной ценности или другой выгоды, такой как подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или для другого физического или юридического лица, в обмен на любое действие или бездействие при выполнении своих государственных функций; предложение или предоставление, прямо или косвенно, правительственному должностному лицу или лицу, выполняющему государственные функции, любого предмета денежной ценности или другой выгоды, такой как подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или для другого физического или юридического лица в обмен на любое действие или бездействие в выполнение своих государственных функций; любое действие или бездействие при исполнении своих обязанностей государственным должностным лицом или лицом, выполняющим государственные функции, с целью получения незаконных выгод для себя или для третьей стороны; мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате любого из действий, упомянутых в настоящей статье; участие в качестве руководителя, соучастника, подстрекателя, сообщника или соучастника постфактум или любым другим способом в совершении или попытке совершения, или в любом сотрудничестве или сговоре с целью совершения любого из действий, упомянутых в настоящей статье.

В ноябре 1996 году Совет Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией и Двадцать принципов борьбы с коррупцией[5], среди которых определены положения о необходимости проведения эффективных мер для предотвращения коррупции посредством усиления общественного понимания и продвижения этического поведения; установления независимого предотвращения, расследования и судебного рассмотрения коррупционных преступлений; продвижения специализации людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией и обеспечение их соответствующими средствами и обучением для исполнения задач; принятия прозрачных процедур для общественного заказа, которые воплощают справедливую конкуренцию и удерживают коррупционеров; а также поощрять исследования по коррупции. Данные документы носят рекомендательный характер.

16 декабря 1996 года была принята Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях[6]. Государства-члены договорились принимать эффективные и конкретные меры по борьбе со всеми формами коррупции, взяточничества и связанными с ними противоправными действиями в международных коммерческих операциях, в частности обеспечивать эффективное применение действующих законов, запрещающих взятки в международных коммерческих операциях, содействовать принятию законов в этих целях там, где их не существует, и призывать находящиеся под их юрисдикцией частные и государственные корпорации, занимающиеся международными коммерческими операциями, в том числе транснациональные корпорации, и отдельных лиц, занимающихся такими операциями, содействовать достижению целей настоящей Декларации, а также установить эффективным и скоординированным образом уголовную ответственность за дачу таких взяток иностранным государственным должностным лицам, при этом никоим образом не исключая, не затрудняя и не задерживая принятие мер по осуществлению настоящей Декларации на международном, региональном или национальном уровне. В Декларации 1996 г. определено, что может включать в себя взяточничество: a) предложение, обещание или передачу любой частной или государственной корпорацией, в том числе транснациональной корпорацией, или отдельным лицом какого-либо государства лично или через посредников любых денежных сумм, подарков или других выгод любому государственному должностному лицу или избранному представителю другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих служебных обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией; b) вымогательство, требование, согласие на получение или фактическое получение любым государственным должностным лицом или избранным представителем какого-либо государства лично или через посредников денежных сумм, подарков или других выгод от любой частной или государственной корпорации, в том числе транснациональной корпорации, или отдельного лица из другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих служебных обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией. Кроме того, была провозглашена необходимость разрабатывать или поощрять разработку, в соответствующих случаях, кодексов поведения в области предпринимательской деятельности, стандартов или оптимальной практики, которые запрещают коррупцию, взяточничество и связанные с ними противоправные действия при осуществлении международных коммерческих операций, а также изучения возможности признания преступлением незаконное обогащение государственных должностных лиц или избранных представителей.

Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)[7] (англ. – Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), созданной в целях обмена передовым опытом экономической и социальной политики, 17 декабря 1997 г. принята Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок[8]. В указанном документе нашли свое отражение положения о признании в качестве уголовно наказуемых деяний умышленное предложение, обещание или предоставление любым лицом прямо или через посредников любых неправомерных имущественных или иных преимуществ иностранному должностному лицу, в пользу такого должностного лица или третьего лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей для получения или сохранения коммерческого или иного неправомерного преимущества в связи с осуществлением международной коммерческой сделки. А также о признании подкупа национальных должностных лиц, который относится к числу предикатных преступлений для целей применения законодательства о борьбе с отмыванием денег. Указанная Конвенция относит к числу таких предикатных преступлений и подкуп иностранных должностных лиц вне зависимости от того, в каком месте был совершен подкуп. Кроме того, в указанном документе установлены положения о взаимной помощи в уголовных расследованиях и судебных преследованиях в отношении возбуждаемых Стороной (государством-участником) в рамках данной Конвенции деяний и неуголовных судебных преследований, возбуждаемых Стороной против юридического лица, равно как и об экстрадиции.

В целях развития положений документов, принятых в ноябре 1996 года Советом Европы, были разработаны и приняты две важнейших конвенции: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999[9] (далее сокр. – Конвенция УОК 1999 г.) и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04.11.1999[10] (далее сокр. – Конвенция ГПОК 1999 г.). Для реализации указанных двух конвенций в 1999 году Советом Европы создана группа государств по борьбе с коррупцией[11] (ГРЕКО) – международная организация, в число участников которой вошла и Российская Федерация, а также может войти любая страна, ратифицировавшая одну из конвенций Совета Европы о гражданской и/или об уголовной ответственности за коррупцию и автоматически присоединиться оценочному механизму ГРЕКО. Данная организация в соответствии со ст. 24 Конвенции УОК 1999 г. и ст. 14 Конвенции ГПОК 1999 г. ведет мониторинг выполнения сторонами принятых положений.

Конвенция УОК 1999 г. была ратифицирована Федеральным законом[12] от 25.07.2006 № 125-ФЗ и вступила в силу для России 1 февраля 2007 года. В Конвенции УОК 1999 г. закреплена необходимость установления в национальном уголовном законодательстве активного и пассивного подкупа в отношении целого ряда субъектов: национальных публичных должностных лиц, национальных публичных собраний, иностранных публичных должностных лиц, иностранных публичных собраний, лиц в частном секторе, должностных лиц международных организаций, международных парламентских собраний, должностных лиц международных судов. Помимо этого, требуется установление злоупотребления влиянием в корыстных целях, отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией, правонарушений в сфере бухгалтерского учета, равно как необходимо принятие законодательных и иных мер, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных правонарушений коррупционной направленности. В Конвенции установлены также общие положения о сотрудничестве с национальными органами и между ними, а также о необходимости принятия мер о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей, а также положения о международном сотрудничестве, в том числе о выдаче лиц, совершивших коррупционные преступления.

Ввиду негативной политики европейских стран в отношении Российской Федерации, 28 февраля 2022 года был подписан Федеральный закон «О денонсации Российской Федерацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»[13]. По официальному сообщению МИД России с 1 июля 2023 года прекращено действие Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной от имени Российской Федерации в Страсбурге 27 января 1999 года, в отношениях Российской Федерации с другими участниками Конвенции.

В преамбуле к Конвенции ГПОК 1999 г. подчеркивается, что коррупция представляет собой серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие и угрожает надлежащему и справедливому функционированию рыночной экономики, а также актуализируется важность вклада гражданского права в борьбе с коррупцией, в том числе с целью получения справедливой компенсации лицам, понесшим ущерб. В этой связи в Конвенции ГПОК 1999 г. устанавливаются положения о необходимости ввести в национальное законодательство нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба, при этом такое возмещение может охватывать нанесенный материальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и нематериальный вред. Кроме того, национальное законодательство должно быть дополнено положениями о том, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы, а также о возможности судебной защиты прав лиц, заключивших контракт. В развитие положений рассматриваемой Конвенции в национальное законодательство должны быть включены положения об аудите организаций, дающие правдивое и честное представление о ее финансовом положении. Вместе с тем Конвенция ГПОК 1999 г. требует введения эффективных процедур получения доказательств в гражданском судопроизводстве по делам, связанным с проявлением коррупции.

Следует отметить, что Российская Федерация пока не ратифицировала данную конвенцию, хотя этот вопрос неоднократно поднимался. Основной причиной отсутствия ратификации, возможно, является положение ст. 17 Конвенции, в соответствии с которым никакие оговорки не могут быть сделаны в отношении какого-либо положения Конвенции. Но имеются расхождения положений Конвенции с действующими в России нормативными положениями о противодействии коррупции, что требует проведения обстоятельного анализа, предшествующего ратификации норм Конвенции ГПОК 1999 г.

15 ноября 2000 года Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.[14] Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 26.04.2004 № 26-ФЗ с заявлениями. В рамках данной Конвенции, помимо других важных положений, криминализировались участие в организованной преступной группе, отмывание доходов от преступлений, а также определялись действия, в которых может выражаться коррупция и меры против нее.

11 июля 2003 года главами государств и правительств Африканского союза была принята Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней[15], в которой были закреплены определения понятий «коррупция», «конфискация имущества», «незаконное обогащение». Кроме того, в конвенции предусмотрена необходимость принятия государствами-участниками мер по предотвращению и пресечению актов коррупции и связанных с ними правонарушений, совершаемых должностными лицами как в государственном (публичном), так и в частном секторе, а также представителями частного сектора.

В 2003 году Генеральной Ассамблеей ООН принимается Конвенция ООН против коррупции[16] – один из основополагающих международных нормативных правовых актов, закрепляющий меры по предупреждению коррупции, в том числе кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения должностным лицом публичных функций, проведение публичных закупок, публичной отчетности, устанавливающий необходимость криминализации преступных деяний коррупционной направленности: от подкупа, хищения, отмывания доходов от преступлений, злоупотребление влиянием в корыстных целях до воспрепятствования осуществлению правосудия. Конвенцией определены подходы к определению ответственности юридических лиц, а также об уголовном преследовании виновных лиц и вынесении судебного решения, положения по защите свидетелей, экспертов и потерпевших, компенсации ущерба юридическим и физическим лицам. Конвенция также устанавливает отдельные положения о международном сотрудничестве по уголовно-правовым вопросам, а также, когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией, в том числе по вопросам о выдаче и передаче осужденных лиц, о взаимной правовой помощи и сотрудничестве между правоохранительными органами. Помимо санкций к виновным лицам, в Конвенции внимание уделено и стимулам, устанавливаемым для поощрения организаций и физических лиц, выполняющих действия, направленные против коррупционного поведения.

Большое внимание уделено в Конвенции ООН против коррупции мерам по возвращению активов, в том числе установление государством-участником мер по предупреждению и выявлению переводов доходов от преступлений, мер по непосредственному возвращению имущества, механизмов изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации и другие положения.

Конвенция ООН против коррупции ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» с заявлениями относительно вопросов выдачи, взаимной правовой помощи, которые будут рассматриваться и решаться в сотрудничестве с другими государствами на основе взаимности. Кроме того, законом установлено, что ратифицируемая Конвенция будет рассматриваться в качестве основы для сотрудничества между правоохранительными органами в отношении преступлений, охватываемых Конвенцией, при условии, что это сотрудничество не будет включать проведение следственных и иных процессуальных действий на территории Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 1 ФЗ № 40 от 08.03.2006 при ратификации Конвенции ООН против коррупции были сделаны заявления, в том числе следующего содержания: «Российская Федерация обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными согласно статье 15, пункту 1 статьи 16, статьям 17–19, 21 и 22, пункту 1 статьи 23, статьям 24, 25 и 27 Конвенции», в случаях принятия необходимых мер для установления своей юрисдикции в отношении совершенных преступлений, в том числе и когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на территории России и государство не выдает такое лицо лишь на том основании, что оно является одним из его граждан. В соответствии с указанной статьей Россия приняла на себя обязательство криминализировать деяния, перечисленные в указанных выше пунктах Конвенции, а именно: подкуп национальных публичных должностных лиц, подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением, подкуп в частном секторе, хищение имущества в частном секторе, отмывание доходов от преступлений, сокрытие указанных преступлений и воспрепятствование правосудию по ним.

При этом в перечне в соответствии со ст. 1 ФЗ № 40 от 08.03.2006 отсутствует принятие Российской Федерацией обязательства о криминализации деяния, предусмотренного Конвенцией – «незаконного обогащения». В соответствии со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

Заявление Российской Федерации, изложенное в ст. 1 ФЗ № 40 от 08.03.2006 породило дискуссию в отношении ратификации положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. При этом следует отметить, что речь идет не о ратификации Конвенции целиком, а только одного из ее положений, что юридически неверно. Поскольку, в соответствии с п. «б» ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[17], «ратификация», «утверждение», «принятие» и «присоединение» означают в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. В данном положении речь идет о ратификации договора целиком, а не в отношении договора и каких-либо отдельных его положений. Что позволяет сделать вывод о том, что ратификация осуществляется только в отношении договора, конвенции в целом. Однако при этом могут быть сделаны заявления и оговорки.

В. Михайлов полагает, что «Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ в полном объеме без каких-либо изъятий»[18]. Объясняет он это тем, что «при оценке Федерального закона о ратификации необходимо учитывать, что в соответствии с подп. «d» п. 1 ст. 2 и ст. 19 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., п. «е» ч. 1 ст. 2 и ст. 25 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» исключение действия ст. 20 Конвенции в ее применении к России должно быть оформлено в виде оговорки при ратификации Конвенции. Закон о ратификации никаких оговорок не содержит»[19]. Действительно, Закон № 40-ФЗ содержит заявление, а не оговорку, и его наличие, по мнению В. Михайлова, обусловлено сугубо техническими причинами, изложенными в самой Конвенции. Похожую позицию занимают и Ю. П. Синельщиков[20] и А. А. Гравина, отмечающая ратификацию конвенции в полном объеме без каких-либо изъятий[21]. Тем не менее, В. В. Зимин полагает, что «именно исключив из приведенного перечня ст. 20 «Незаконное обогащение», Россия фактически сделала оговорку о неприменении данной статьи»[22].

Данная дискуссия вырастает из соотношения понятий «заявления» и «оговорки», что применительно к ратификации положений международного договора находит интересное выражение. Так, в соответствии со ст. 2 Венской конвенции оговорка означает «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству»[23]. Практически тождественное положение установлено в ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О международных договорах Российской Федерации» – оговорка означает одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации.

Применительно к положениям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что «любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче им на хранение его ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению»[24]. При этом оговорки общего характера не допускаются, и оговорка должна содержать краткое изложение соответствующего закона.

Что касается заявления, то оно представляет собой «уведомление, на основании которого государство уточняет значение или охват, которые оно придает договору или его положению, или на основании которого государство излагает основания для того, чтобы стать участником договора»[25]. Исходя из этого, ставить знак равенства между оговорками и заявлениями нельзя, поскольку второе понятие значительно шире первого. Заявление по сути является толкованием положения ратифицируемой Конвенции в интерпретации государства-участника, сделавшего это заявление. То есть государство-участник в своем заявлении указывает на то, как оно будет применять данное положение с учетом высказанных выше положений. При этом в большинстве конвенций термины «заявление» и «оговорка» употребляются если не как тождественные, то как близкие по смыслу[26].

Примером использования оговорок и заявлений может быть «Грамота о присоединении СССР к Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года», а также различные конвенции, ратифицированные Российской Федерацией с оговорками и заявлениями.

Так, оговорки обычно излагаются в такой форме: «Союз Советских Социалистических Республик не считает себя связанным положениями…», «Союз Советских Социалистических Республик будет считать для себя необязательными положения…» или «Российская Федерация в соответствии с … (статьи Конвенции) оставляет за собой право не оказывать какой-либо помощи…», «Российская Федерация в соответствии с … (статьи Конвенции) оставляет за собой право применять положения статьи … Конвенции исключительно для…», «Российская Федерация на основании … оставляет за собой право не принимать положения…», «Российская Федерация в соответствии со статьей 25 Конвенции признает компетенцию Европейской комиссии по правам человека получать заявления…».

А заявление в такой форме: «Союз Советских Социалистических Республик заявляет, что…», «Российская Федерация заявляет, что…». Одним из примеров заявлений является следующее положение:

«1) Российская Федерация на основании статьи 15 Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам в редакции статьи 4 Протокола заявляет:

а) центральными органами, уполномоченными на направление и получение запросов, содержащих просьбу о правовой помощи по уголовным делам, а также информации, передаваемой без запроса, являются:

• Верховный Суд Российской Федерации – по вопросам судебной деятельности Верховного Суда Российской Федерации по уголовным делам;

• Министерство юстиции Российской Федерации – по вопросам судебной деятельности всех судов по уголовным делам (за исключением Верховного Суда Российской Федерации);

• Следственный комитет Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная таможенная служба – по делам о преступлениях, относящихся к их компетенции;

• Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам»[27].

Таким образом, приведенное выше заявление Российской Федерации о признании юрисдикции в отношении ряда преступлений, за исключением преступного деяния, предусмотренного ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, считать оговоркой нельзя, поскольку в нем изложено толкование положений Конвенции, с целью их непротиворечащего российскому законодательству применения.

В отношении криминализации «незаконного обогащения» некоторые авторы полагают, что Россия не осуществила данное действие, поскольку «в ст. 49 Конституции РФ провозглашается принцип презумпции невиновности: “Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность”, который является как раз тем “препятствием” для имплементации, о котором говорит ст. 20 Конвенции ООН против коррупции как об “условии соблюдения конституции”. Поэтому Россия, как и многие другие страны, конституции которых закрепляют презумпцию невиновности, до сих пор не реализовала ст. 20 Конвенции ООН против коррупции»[28]. Поддерживают данную точку зрения и другие авторы[29].

Исследователи пишут: «Конституционный принцип презумпции невиновности относится к уголовному судопроизводству, что не мешает законодателю обратиться к гражданскому и гражданско-процессуальному законодательству для закрепления в нем мер, направленных на противодействие незаконному обогащению»[30]. В этой связи Е. В. Фоменко, поддерживая в целом мнение В. Михайлова, считает, что «положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции имплементированы в российское гражданское законодательство в виде дополнения ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации положением, предусматривающим обращение по решению суда в доход государства имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с российским антикоррупционным законодательством доказательства его приобретения на законные доходы[31].

Некоторые государства-участники СНГ пошли дальше и включили соответствующий запрет в свое уголовное законодательство: ст. 368-2 УК Украины и ст. 308-1 УК Кыргызстана»[32]. Следует отметить, что «в уголовном законодательстве Молдовы незаконное обогащение рассматривается в числе преступлений против надлежащего порядка работы в публичной сфере наряду с активным и пассивным коррумпированием (гл. XV УК Республики Молдова). В диспозиции п. 1 ст. 330-2 УК Республики Молдова незаконное обогащение понимается как владение со стороны должностного или публичного лица, лично либо через третьих лиц, имуществом, стоимость которого существенно превышает полученные им по должности средства и в отношении которого установлено на основании доказательств, что оно не могло быть получено законным путем. Санкция этой уголовно-правовой нормы включает штраф в размере от 6000 до 8000 условных единиц или лишение свободы на срок от трех до семи лет без лишения права в обоих случаях занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 10 до 15 лет»[33].

Таким образом, действующее заявление Российской Федерации о невозможности считать незаконное обогащение преступным деянием нашло свое выражение в национальном законодательстве в положениях целого ряда нормативных правовых актов: Федеральных законах «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[34], «О противодействии коррупции»[35], «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[36], «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», Указе Президента РФ «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»[37] и других.

Например, в Федеральном законе от 03.12.2012 № 230-ФЗ (ред. от 01.04.2022) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливаются правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход РФ имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Поэтому нельзя говорить о непризнании и непринятии Российской Федерацией положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции «Незаконное обогащение».

Следует подчеркнуть, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Юридически только ратифицированные в установленном законом порядке[38] нормы международного права подлежат применению на территории РФ.

На уровне СНГ также принимались региональные документы, целью которых выступает борьба с коррупцией и ее проявлениями. Так, 3 апреля 1999 года на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ был принят Модельный закон «О борьбе с коррупцией»[39], положения которого направлены на защиту прав и свобод граждан, обеспечение безопасности государства от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, государственных должностных лиц, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупционных правонарушений, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности. Закон определяет основные принципы борьбы с коррупцией, устанавливает виды правонарушений, связанных с коррупцией, а также условия наступления ответственности. В данном законе впервые в рамках региона устанавливается специальное требование к лицам, претендующим на выполнение государственных функций, в виде ограничения в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах; утверждаются меры финансового контроля, определяется деятельность, несовместимая с занятием государственной должности, недопустимость совместной службы близких родственников или свойственников, а также определяются правонарушения, создающие условия для коррупции и коррупционные правонарушения, и ответственность за них. Важным является установление ответственности руководителей государственных органов за непринятие мер по борьбе с коррупцией с указанием на санкцию в виде штрафа, налагаемого судом в административном порядке, а при повторном совершении деяния – дисциплинарные меры – увольнение или освобождение от должности.

На двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»[40] (далее – Модельный закон СНГ 2003 г.), в котором определялась антикоррупционная политика. В этом акте впервые на таком уровне было установлено, что антикоррупционная экспертиза правовых актов является одной из мер предупреждения коррупционных правонарушений (ст. 10 Модельного закона СНГ 2003 г.) и определено ее понятие (ст. 2).

25 ноября 2008 года на тридцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ была принята новая редакция Модельного закона «О противодействии коррупции»[41], установившая основы юридической ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения, которая регламентирует организационные основы противодействия коррупции и компетенцию в указанной сфере государственных органов и учреждений, должностных лиц, а также лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов или полномочий органов местного самоуправления, и лиц, приравненных к ним, путем создания условий для неподкупности. В этом законе устанавливается понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», тождественное зафиксированному в Модельном законе 2003 года. В отличие от Модельного закона 2003 г. указывается, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает одной из мер противодействия коррупции (ст. 11 Модельного закона 2008 г.), а не только ее предупреждения.

Важным явилось принятие Модельного закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденный постановлением № 37–12 от 17.05.2012[42] (далее – Модельный закон 2012 г.) Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ. Закон призван регулировать правовые, организационные и иные отношения, возникающие в процессе организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В законе определены правовая основа, основные понятия, в том числе антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, нормативный правовой акт, субъекты антикоррупционной экспертизы. Также установлены основы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в том числе принципы и цель антикоррупционной экспертизы, перечислены коррупциогенные факторы. Кроме того, Модельный закон 2012 г. определил приоритетные сферы и основания проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также субъектов проведения экспертизы и компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в области организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Особое внимание в Модельном законе 2012 г. уделено независимой антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, определены профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к независимым экспертам, основные положения об их аккредитации. Ряд положений Модельного закона 2012 г. посвящен оформлению и учету результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

29 ноября 2013 года Приложением к постановлению Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ № 39–21 был принят Модельный закон «Об антикоррупционном мониторинге»[43]. В целях развития положений данного модельного закона были разработаны Рекомендации по проведению антикоррупционного мониторинга в государствах – участниках СНГ (2012 г.); Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (приняты 23.11.2012); Рекомендации по совершенствованию законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере противодействия коррупции (приняты в Санкт-Петербурге 23.11.2012).

Перечисленные международные нормативные правовые акты в общих чертах заложили основу для формирования и развития положений об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Тем не менее, на национальном уровне предстояло еще разработать и внедрить комплекс правовых положений, регулирующих аспекты проведения антикоррупционной экспертизы.

1.2. Российское законодательство об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Международные нормативные правовые акты о борьбе с коррупцией и антикоррупционной экспертизе заложили вектор развития национального законодательства в целях противодействия данному явлению. В развитие положений ратифицированных документов Россия возложила на себя обязательства создать и совершенствовать нормативную базу для противодействия коррупции, особое внимание в этой связи было обращено на одну из мер такого противодействия – антикоррупционную экспертизу.

Конституция Российской Федерации[44] устанавливает основы конституционного строя в России, закладывает базис для противодействия коррупции. Так, в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 установлено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Свое развитие положения Конституции получили в федеральных законах, в том числе регулирующих антикоррупционную экспертизу.

В 2006 году был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[45], предметом регулирования которого выступили правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливался порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Данный закон сформировал основу открытой, «прозрачной» процедуры обязательного рассмотрения различного рода обращений в соответствующие органы. При этом в ч. 2 ст. 3 указанного Закона установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные указанным Федеральным законом.

В развитие положений Конституции РФ и международных правовых актов основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений были установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[46].

В ФЗ № 273 о противодействии коррупции определено понятие коррупции посредством установления перечня коррупционных правонарушений, санкции за совершение которых установлены в Уголовном кодексе РФ[47]: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Кроме того, в указанном Федеральном законе закреплено понятие «противодействие коррупции» как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает важнейшие принципы, на основе которых реализуется противодействие коррупции:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Важным также является определение перечня нормативных правовых актов Российской Федерации, в который в соответствии с рассматриваемым законом включены:

а) федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов);

б) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) муниципальные правовые акты.

При определении организационных основ противодействия коррупции рассматриваемый закон устанавливает, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами» (ч. 6 ст. 5 ФЗ о противодействии коррупции). Данное положение можно рассматривать и как отсылку к нормам Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[48], в ст. 3 которого установлены в общем виде полномочия прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы.

В ст. 6 ФЗ № 273 о противодействии коррупции определены меры профилактики коррупции, среди которых выделяется антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Отдельными положениями закона также устанавливаются основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; понятие «конфликт интересов», порядок и обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Кроме того ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора; ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, а также на граждан, работающих в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

К числу запретов, определенных рассматриваемым законом, следует также отнести запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Реализация данного запрета гарантируется в том числе представлением определенными в ст. 8 субъектами сведений о расходах, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и установлением основных положений о контроле за законностью получения денежных средств (ст. 8.2).

ФЗ № 273 о противодействии коррупции определяет в ст. 13 виды ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В отношении юридических лиц установлена административная ответственность (ст. 19.28 КоАП РФ).

Следует также отметить положение ст. 13.3 ФЗ № 273 о противодействии коррупции, в котором закреплена обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции, в том числе определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации.

Таким образом, в российском законодательстве на уровне федерального закона впервые словосочетание «антикоррупционная экспертиза как мера по профилактике коррупции» появилось в ст. 6 ФЗ о противодействии коррупции.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ФЗ об АКЭ) в пяти статьях устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Важным является определение принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), которыми выступают: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В ст. 3 ФЗ об АКЭ устанавливается кем может и должна проводиться антикоррупционная экспертиза. Так, в отношении прокуратуры установлена фактически обязанность проведения такой экспертизы по ряду вопросов, затрагивающих:1) права, свободы и обязанности человека и гражданина; 2) государственную и муниципальную собственности, государственную и муниципальную службы, бюджетного, налоговое, таможенное, лесное, водное, земельное, градостроительное, природоохранное законодательство, законодательство о лицензировании, а также законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальные гарантии лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Министерство юстиции Российской Федерации обязано проводить антикоррупционную экспертизу:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Что касается иных органов, организаций, их должностных лиц, то они проводят в соответствии с ФЗ об АКЭ антикоррупционную экспертизу, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Закон уточняет, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Следует отметить положение, установленное в ФЗ об АКЭ в отношении нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, – антикоррупционная экспертизы данных актов проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов (п. 6–8 ст. 3 ФЗ об АКЭ).

Понятие «коррупциогенные факторы», на выявление которых направлена антикоррупционная экспертиза, определено в ч. 2 ст. 1 ФЗ об АКЭ. Под ними понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. В ст. 4 ФЗ об АКЭ установлено, то выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: 1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; 2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, когда антикоррупционная экспертиза проводится Министерством юстиции, а также иными органами, организациями, их должностными лицами в отношении принятых ими нормативных правовых актов.

ФЗ об АКЭ в общих чертах устанавливает направления реализации и обжалования требования прокурора, составляемого по результатам антикоррупционной экспертизы и имеющего обязательный характер для органа, принявшего нормативный правовой акт. В отношении иных заключений ФЗ об АКЭ определяет их рекомендательный характер с учетом их обязательного рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Таким образом, ФЗ об АКЭ определяет два основных вида установленной законом антикоррупционной экспертизы в зависимости от обязательности и субъекта проведения: обязательную или по усмотрению гражданина РФ или института гражданского общества (общественная). Последняя в законе называется независимой. При этом ст. 5 ФЗ об АКЭ устанавливает основы проведения, с указанием на отсылочные положения о порядке и условиях аккредитации экспертов по ее проведению, перечень субъектов, проведение антикоррупционной экспертизы которыми не допускается, а также краткое содержание, характер и направление использования заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

В ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[49] установлено, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В указанной статье определены порядок внесения в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требования прокурора об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (АПК РФ и КАС РФ), а также порядок рассмотрения указанными субъектами требования прокурора и сообщения о его результатах.

Помимо приведенных выше основных для регулирования антикоррупционной экспертизы законов, можно выделить несколько федеральных законов, содержащих положения, косвенно влияющие на реализацию института противодействия коррупции.

Так, поскольку аккредитация юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляется Минюстом России, применяется комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих аспекты этой деятельности. В первую очередь это Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[50], который призван регулировать отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Кроме того, это федеральный закон, регулирующий отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий, в том числе в случаях, установленных другими федеральными законами[51].

В развитие положений указанных законов были приняты правительственные и ведомственные нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 16.08.2023) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»[52], Приказ Минюста России от 29.03.2019 № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»[53] и другие.

В ст. 53 Федерального закона от 21.12.2021 № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[54] установлено, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, за исключением актов, определенных ч. 5 ст. 53 указанного ФЗ № 414, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в данной статье приведен перечень проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в отношении которых проводится и не может проводиться такая оценка. Но в целом статья содержит отсылочные положения о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Среди подзаконных нормативных правовых актов о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизе выделяется в первую очередь Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утвержденные Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460[55]. Важными направлениями Национальной стратегии противодействия коррупции признаны совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности, а также повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции. Кроме того, в 2021 году Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 был принят Национальный план противодействия коррупции на 2021–2024 годы[56], XI раздел которого посвящен реализации мер по повышению эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В указанном разделе Президентом России сформулированы указания Генеральной прокуратуре РФ:

а) мониторинг деятельности федеральных государственных органов и организаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

б) обобщение результатов работы органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе по рассмотрению заключений, выданных по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 Минюсту России поручено в том числе:

а) представить предложения о возможности установления обязанности для коммерческих и некоммерческих организаций, учредителями которых являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, и для российских коммерческих и некоммерческих организаций, контроль за деятельностью которых осуществляют государственные корпорации (компании) и публично-правовые компании, проводить антикоррупционную экспертизу своих локальных нормативных актов и проектов таких актов;

б) обеспечить проведение обучающих семинаров для лиц, в должностные обязанности которых входит проведение антикоррупционной экспертизы локальных нормативных актов и проектов таких актов организаций, указанных в подпункте «а» настоящего пункта;

в) регулярно осуществлять обобщение практики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Следует отметить также Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[57], в п. 1 которого предписывается создать федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[58] и возложить на Министерство юстиции Российской Федерации ведение федерального регистра.

В п. 8 Постановления Правительства № 907 от 29.11.2000 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» установлено, что «доступ к текстам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, их учетным номерам, реквизитам и сведениям об источниках их официального опубликования, содержащимся в федеральном регистре, обеспечивается через портал Министерства юстиции Российской Федерации “Нормативные правовые акты в Российской Федерации” в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст. рф)».

В развитие положений о ведении федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Минюстом России был принят Приказ № 27 от 04.03.2021[59], которым определены общие положения о ведении федерального регистра, его структура. Кроме того, в п. 13 Приказа Минюста России № 27 установлено, что ведение федерального регистра включает:

• юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту учетного номера;

• формирование текстов правовых актов в электронном виде;

• формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа;

• проведение правовой и антикоррупционной экспертиз правового акта;

• обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

• поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;

• формирование интегрированной базы данных федерального регистра.

Представляют интерес положения Постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»[60], в соответствии с которым на Минюст России возложена функция по проведению правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации. В этом Постановлении определен также срок проведения правовой экспертизы и установлено, что в целях повышения научного уровня правовой экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации в отдельных, наиболее сложных случаях привлекать к работе Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и другие научные учреждения Российской Федерации (п. 5 Постановления № 550). Особое значение имеют также Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, утвержденные Приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87[61].

К основным актам Правительства РФ, регламентирующим антикоррупционную экспертизу, можно отнести два постановления: «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[62] и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[63]. В Правилах, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены положения о подготовке нормативных правовых актов (постановлений, приказов, правил, инструкций и положений) федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. При издании нормативного правового акта совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти полномочия на издание нормативного правового акта должны быть у каждого из указанных органов. В указанном Постановлении Правительства приводятся основные правила по такому согласованию.

Помимо этого, в п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены требования к структуре нормативного правового акта органа исполнительной власти. Отдельные положения рассматриваемых Правил посвящены государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. При этом Правила устанавливают, что в рамках государственной регистрации нормативного правового акта проводится правовая экспертиза соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционная экспертиза этого акта; осуществляется принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 20 рабочих дней с даты получения акта.

Постановление Правительства 2010 № 96 утверждает сразу два документа: Правила проведения антикоррупционной экспертизы (далее – Правила проведения АКЭ) нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов[64]. В Правилах проведения АКЭ установлено, что Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы либо в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.

Особое внимание в Правилах уделяется разрешению разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов. Кроме того, Правила содержат положения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и гарантии обеспечения ее проведения, в том числе положения о проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»[65].

Целый ряд положений рассматриваемых Правил посвящен заключениям по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившим в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат государственной регистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти. Установлен его рекомендательный характер, но определено обязательное рассмотрение органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения с составлением мотивированного ответа, в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенным фактором. Такой ответ дается во всех случаях, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – Методика 2010 г., утвержденная Правительством), утвержденная рассматриваемым Постановлением Правительства 2010 г. № 96, включает ряд правил относительно того, кто должен использовать этот документ и какими принципами этот субъект должен руководствоваться. В Методике 2010 г., утвержденной Правительством, приводится перечень коррупциогенных факторов, подразделяемых на две группы: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Иных положений о том, каким образом осуществляется антикоррупционная экспертиза указанный акт не содержит.

Полномочия Министерства юстиции Российской Федерации как органа, проводящего обязательную антикоррупционную экспертизу, помимо ФЗ об АКЭ, определены Указом Президента Российской Федерации от 13.01.2023 № 10 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[66]. Так, Минюст России проводит:

• в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов при осуществлении их правовой экспертизы, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и другие виды экспертиз;

• проводит в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, правовую экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

• ведет в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Помимо этого, Минюст России в соответствии с Административным регламентом[67] осуществляет аккредитацию экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также определяет условия их аккредитации.

Кроме того, близкой к проведению антикоррупционной экспертизы функцией Минюста является участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним.

Выполнение указанных функций Минюста России регулируются несколькими ведомственными приказами. Так, в отношении установления формы заключения обоих (выделенных ранее) видов антикоррупционной экспертизы действуют соответственно Приказ Минюста России от 21.10.2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы»[68] и Приказ Минюста России от 11.09.2024 № 270 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, разработанных Министерством юстиции Российской Федерации»[69].

Приказом Минюста России от 26.04.2012 № 66 «Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»[70], утвержден регламент работы Минюста России по ведению государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Так, приказом установлены форма, структура и состав реестра, а также содержание действий по его ведению.

Антикоррупционная экспертиза в соответствии с законом проводится различными ведомствами, службами и органами, вследствие чего в каждом из указанных органов установлен порядок проведения исследования нормативных правовых актов и их проектов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов.

Так, например, в Приказе Генпрокуратуры России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции, пришедшем не смену приказу Генпрокуратуры России»[71] установлена обязанность проводить на постоянной основе антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Данный приказ пришел на смену Приказу Генпрокуратуры от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», которым был установлен регламент проведения антикоррупционной экспертизы как нормативных правовых актов, так и их проектов.

В п. 2.21 Приказа Генпрокуратуры № 581 определено, что антикоррупционная экспертиза в соответствии с установленной компетенцией проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Также содержится положение о взаимодействии с независимыми экспертами, осуществляющими антикоррупционную экспертизу.

Приказом Генпрокуратуры России от 03.04.2014 № 175[72] установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права. Указанный Приказ № 175 включает основные аспекты осуществления антикоррупционной экспертизы, положения о структуре и содержанию заключения.

Отдельный раздел рассматриваемого Приказа № 175 посвящен вопросам обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов документов. В нем установлены правила размещения проектов документов на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертиз, а также порядок реагирования подразделения, ответственного за подготовку проекта документа на поступившее заключение независимой антикоррупционной экспертизы.

Раздел IV рассматриваемого приказа устанавливает основные правила проведения антикоррупционной экспертизы документов, которая должна осуществляться при мониторинге их применения, при этом мониторинг проводится подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами. Задачами такого мониторинга выступают своевременное выявление в документах коррупциогенных факторов и их устранение. При этом при мониторинге осуществляются: а) сбор информации о практике применения документа; б) непрерывное наблюдение за применением документа; в) анализ и оценка получаемой информации о практике применения документов и результатов наблюдения за их применением.

Приказом Генпрокуратуры России № 175 установлен срок проведения антикоррупционной экспертизы документа, который составляет не более десяти рабочих дней со дня его поступления в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. При выявлении в документе коррупциогенных факторов заключение направляется в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ответственное за подготовку данного документа, для рассмотрения и разработки проекта о внесении в него изменений. Одновременно копия заключения направляется для сведения в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуру субъекта Российской Федерации или приравненную к ней специализированную прокуратуру, обнаружившие в ходе мониторинга в документе положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции. При отсутствии в документе коррупциогенных факторов соответствующее заключение направляется инициатору проведения антикоррупционной экспертизы.

В приложении к рассматриваемому приказу приводится форма заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Действующий Приказ МВД России от 24.02.2012 № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»[73] также устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России. В приложении № 1 к указанному приказу устанавливается перечень нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в системе МВД России, по которым проведение антикоррупционной экспертизы обязательно: нормативные правовые акты МВД России; проекты нормативных правовых актов МВД России; подготавливаемые в системе МВД России проекты: Федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, Поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов.

Отдельным положением (Приложение № 2 к рассматриваемому приказу) устанавливается Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Особенностью Положения являются нормы взаимодействия при осуществлении антикоррупционной экспертизы при проведении федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также нормы касательно направления заключения антикоррупционной экспертизы при проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851).

В Приказе МВД № 120 установлены правила, касающиеся порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России при осуществлении мониторинга применения нормативных правовых актов МВД России, а также сроков проведения антикоррупционной экспертизы и рассмотрения ее заключения. В качестве приложения приводится также заключение договорно-правового департамента МВД России по результатам антикоррупционной экспертизы.

В Приказе Минобрнауки России от 26.07.2018 № 9н «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства науки и высшего образования Российской Федерации»[74] установлен перечень проектов нормативных правовых актов Министерства, в отношении которых проводится обязательная антикоррупционная экспертиза: затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; устанавливающие правовой статус организаций; имеющие межведомственный характер. Установлено подразделение, ответственное за осуществление антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Министерства – уполномоченный Департамент – структурное подразделение Министерства, а также сроки проведения антикоррупционной экспертизы, составления заключения и реагирования на него подразделением – разработчиком проекта нормативного правового акта Министерства.

Как уже отмечалось, практически в каждом ведомстве имеются соответствующие приказы, регулирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Можно констатировать, что ведомственные приказы сформулированы на основе принципов: 1) единообразного, вне зависимости от ведомства, но с учетом его специфики, регулирования порядка проведения антикоррупционной экспертизы; 2) в большинстве случаев антикоррупционная экспертиза проводится при осуществлении мониторинга применения актов ведомства либо при проведении подразделением ведомства правовой экспертизы проектов актов; 3) антикоррупционная экспертиза проводится по единой методике, утвержденной Правительством; 4) заключение антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом подлежит обязательному рассмотрению и реагированию на указанные коррупциогенные факторы, а также предложения по их устранению подразделением, которое инициировало нормативный правовой акт.

Несмотря на то, что судебная практика не считается источником права, тем не менее разъяснения Верховного Суда РФ содержат значимые положения, помогающие реализовать общий подход к практике осуществления антикоррупционной экспертизы[75]. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда № 50 от 25.12.2018 приводятся существенные признаки, характеризующие акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Рассмотренные нормативные правовые акты составляют основу законодательного регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Тем не менее вывод о полноте и достаточности, об отсутствии пробелов в области регулирования антикоррупционной экспертизы делать пока преждевременно.

1.3. Опыт государств – членов ЕАЭС в регулировании антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

В государствах – членах ЕАЭС использованы различные подходы к регулированию повышения качества нормативных правовых актов посредством проведения их экспертного исследования. Различия проявляются не только в наличии или отсутствии нормативных правовых актов, регламентирующих антикоррупционную экспертизу, но и в отдельных аспектах: определении понятия термина «антикоррупционная экспертиза», объектов исследования, методического обеспечения, требований к субъектам, осуществляющим антикоррупционную экспертизу.

В Республике Армения отсутствует прямое нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы. Однако действует Закон РА от 28 марта 2018 года № ЗP-180 «О нормативных правовых актах»[76], который регулирует отношения, связанные с общественным обсуждением, оценкой влияния регулирования, экспертизой, опубликованием, вступлением в силу, действием, изменением, дополнением и прекращением действия, а также с применением, толкованием, разъяснением норм правовых актов в случае правовых противоречий (правовых коллизий) и законодательных пробелов, а также правила законодательной техники.

В ст. 6 указанного Закона закреплено проведение государственно-правовой экспертизы с определения соответствия проекта нормативного правового акта Конституции и Закону № ЗР-180. В качестве объектов такой экспертизы выступают только проекты нормативных правовых актов.

Указанная экспертиза проводится в обязательном порядке, но только в отношении перечисленных выше актов. В Законе № ЗР-180 установлены исключения. Так, не подвергаются экспертизе следующие проекты:

• проекты постановлений Правительства об объявлении чрезвычайного или военного положения;

• проекты решений Совета Центрального банка об определении норматива обязательного резервирования или специальных экономических нормативов, определении Центральным банком размера расчетной ставки банковского процента;

• проекты нормативных правовых актов относительно назначения референдума или выборов, а также проекты нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии в период выборов;

• проекты решений Комиссии по регулированию общественных услуг Республики Армения относительно тарифов, обязательных платежей, их ставок.

В соответствии со ст. 3, 4 Закона № ЗР-180 проекты законодательных актов подлежат общественному обсуждению в течение не менее 15 дней, за исключением проекта закона о ратификации международного договора (присоединения к нему). Проекты иных нормативно-правовых актов могут быть представлены на общественное обсуждение по инициативе органа, разрабатывающего или принимающего проект. В целях проведения общественных обсуждений проект акта и обоснование его принятия публикуется. Результаты общественного обсуждения также публикуются. Единым интернет сайтом опубликования НПА является www.arlis.am. Законодательные акты публикуются также на интернет-сайте Национального собрания Республики Армения www.parliament.am.

Субъектом проведения такой экспертизы в соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона № ЗР-180 выступает министерство, осуществляющее политику Правительства в сфере юстиции – Министерство юстиции Республики Армении. Отдельные требования к компетенции эксперта не установлены.

В Законе № ЗР-180 определено, что проект нормативного правового акта вместе с обоснованием направляется на экспертизу органом или членом Правительства, имеющим полномочие на принятие соответствующего акта. В обосновании, прилагаемом к представляемому на экспертизу нормативному правовому акту, должны содержаться: определение подлежащей регулированию сферы или проблемы, практика осуществления деятельности, подлежащей регулированию в настоящий момент (если имеется такая практика), цели регулирования, ожидаемый результат, обоснованность нормативного характера акта. По результатам экспертизы в течение 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней составляется заключение.

Установлен обязательный учет результатов экспертизы. Орган, который принимает подзаконный нормативный правовой акт, должен рассмотреть заключение, устранить недостатки, утвердить акт и направить его на официальное опубликование. Если орган не соглашается с отрицательным заключением экспертизы, то акт может быть направлен на опубликование с письменным информированием министерства. Помимо этого, при составлении отрицательного экспертного заключения в отношении подзаконных актов вице-премьера, министра или иных органов системы государственного управления орган, имеющий полномочие на принятие соответствующего подзаконного нормативного акта, может представить проект и отрицательное заключение на рассмотрение Премьер-министра. В случае несогласия Премьер-министра с отрицательным заключением экспертизы орган, имеющий полномочие на принятие акта, может направить его на опубликование с письменным информированием министерства о позиции Премьер-министра. Если же Минюст Республики Армения посчитает, что опубликованный подзаконный нормативный правовой акт не соответствует требованиям Конституции или Закона № ЗР-180, то он обращается в суд для признания недействительным подзаконного нормативного правового акта.

В целях повышения качества нормативных правовых актов, степени эффективности регулирования с антикоррупционной точки зрения и обеспечения прогнозирования результатов правового регулирования в Республике Армения были приняты Правила оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в области борьбы с коррупцией, утвержденные Постановлением Правительства Республики Армения от 22 октября 2009 г. № 1205-Н (далее сокр. – Правила ОРВ РА). В них установлено, что оценка воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проектов нормативных правовых актов представляет собой процесс проведения работ, направленных на выявление наличия коррупционных факторов в проекте нормативного правового акта (далее – проект), их устранение или возможная минимизация. В Правилах ОРВ РА содержится также интересное положение о возможности привлечения при проведении оценки регулирующего воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проекта независимого эксперта, специализирующегося в соответствующей области.

Оценка регулирующего воздействия в антикоррупционной сфере проекта осуществляется одновременно с государственной правовой экспертизой, в сроки, указанные выше (до 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней).

Алгоритм оценки регулирующего воздействия включает два основных этапа. На первом проводится анализ проекта с точки зрения оценки коррупционных факторов, антикоррупционный анализ и подготовка сводного листа антикоррупционного анализа данного проекта. Результаты этого анализа оформляются в виде таблицы, в которой указываются положения акта, приводятся выявленные коррупциогенные факторы, указываются рекомендации по минимизации или устранению потенциальной коррупции, заложенной в тексте положений акта, а также их обоснование. Второй этап заключается в составлении заключения об оценке регулирующего воздействия в сфере противодействия коррупции для представления его органу, разрабатывающему проект.

В п. 9 Правил ОРВ РА приведен неисчерпывающий перечень коррупциогенных факторов, среди которых выделены:

1) неясность прав и обязанностей должностных лиц, выражающаяся в нормативном правовом акте путем формулирования полномочий государственного органа (должностного лица) выражениями «дееспособен» или «может», что приводит к компетентности как к возможности, а не к интерпретации как к обязательству;

2) необоснованность требований, предъявляемых лицу для осуществления его прав, выраженная прежде всего в чрезмерной строгости или отягощенности условий, необходимых для осуществления прав или обязанностей;

3) наличие широкого спектра дискреционных полномочий, заключающихся в предоставлении неоправданно широкой возможности должностным лицам действовать по своему усмотрению при наличии определенных обстоятельств, в том числе условий принятия решений, а также в рассмотрении альтернативных полномочий;

4) наличие юридических и языковых коррупционных рисков (двусмысленность терминов; неясность языка правового акта; оценочный характер простоты, доступности; выражение одного и того же понятия в разных терминах);

5) наличие пробелов в регулировании (неурегулированность того или иного вопроса, деятельности того или иного характера нерегулируемой отрасли, а также возможность произвольной трактовки функций, возложенных на государственные органы);

6) отсутствие административных процедур или нечеткая регламентация административных процедур (отсутствие или нечеткая регламентация процессуальных норм, необходимых для реализации материальных норм, т. е. четкого порядка и сроков принятия решений и действий);

7) отсутствие или неясное регулирование необходимых конкурсных (аукционных) процедур (отсутствие специальных процедур выбора победителя из числа лиц, претендующих на приобретение конкретного права, и возможности субъективного подхода со стороны должностного лица);

8) отсутствие ответственности государства или публичного служащего за совершенное правонарушение;

9) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами или государственными или публичными служащими (отсутствие механизмов подачи жалоб и контроля или их нечетком регулировании);

10) наличие ложных целей или приоритетов;

11) наличие чрезмерной свободы правотворческой деятельности в отношении правовых актов, имеющих юридическую силу ниже закона;

12) наличие такой формы правового регулирования, когда вместо необходимого изменения законодательства данные отношения регулируются принятием правового акта, имеющего меньшую юридическую силу (подзаконным актом).

Субъектом оценки регулирующего воздействия наряду с Министерством юстиции Республики Армения выступают также Министерство экономического развития и инвестиций Республики Армения (Постановление Правительства РА от 15 октября 2009 г. № 1159-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов в сфере экономики, а также в сфере малого и среднего бизнеса», постановление Правительства РА от 29 октября 2009 г. № 1237-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативно-правовых актов в сфере конкуренции»), Министерство труда и социальных вопросов Республики Армения, Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство здравоохранения Республики Армения (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), Министерство охраны природы Республики Армения (Постановление Правительства РА от 13 августа 2009 года № 921-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере охраны природы»).

Несмотря на имеющееся нормативное регулирование оценки регулирующего воздействия в Республике Армения, как верно отмечается в Докладе Евразийской экономической комиссии[77], в законодательстве не определен единый порядок проведения данной процедуры в отношении проектов нормативных правовых актов, влияющих на ведение предпринимательской деятельности. Кроме того, следует отметить отсутствие разработанной теоретической основы для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как действующих, так и принимаемых актов, а также требований к специальным знаниям и навыкам для экспертов, ее осуществляющих. В Республике Армения законодательно не урегулирована возможность проведения инициативной антикоррупционной экспертизы, установлено только общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов.

В Республике Беларусь антикоррупционная экспертиза на законодательном уровне не выделяется. Однако с 2007 года на основании Указа Президента Республики Беларусь проводится криминологическая экспертиза проектов законов Республики Беларусь[78], анализ ее сущности позволяет сделать вывод о своеобразном поглощении антикоррупционной экспертизы криминологической экспертизой. Указом 2007 года утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы, Указом 2021 года в него внесены изменения, продиктованные принятием в 2018 году Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах»[79].

В соответствии с Законом РБ об НПА предусматривается публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов по решению Президента Республики Беларусь, иного субъекта права законодательной инициативы, нормотворческого органа (должностного лица) либо государственного органа (организации), осуществляющих подготовку проекта нормативного правового акта. Часть 1 ст. 36 Закона РБ об НПА устанавливает обязательное проведение юридической экспертизы, являющееся частью стадией нормотворческого процесса, в отношении нормативных правовых актов Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня.

В ст. 47 Закона РБ об НПА установлено проведение обязательной юридической экспертизы и иных экспертиз проектов правовых актов и локальных актов. Определен перечень актов, которые должны подвергаться обязательной юридической экспертизе. Установлены критерии оценки проекта нормативного правового акта при проведении обязательной юридической экспертизы, среди которых:

• соответствие Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы, совместимость с нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы по отношению к проекту нормативного правового акта;

• соблюдение требований нормотворческой техники;

• соответствие международным договорам и иным международно-правовым актам, в том числе требованиям унификации и гармонизации законодательства в рамках интеграционных объединений, участницей которых является Республика Беларусь.

Особое внимание при проведении обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта уделяется оценке обоснованности выбора вида нормативного правового акта, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений, обоснованности принятия того или иного решения в отношении международного договора в соответствии с Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь» и международным правом (при проведении обязательной юридической экспертизы по проекту нормативного правового акта, оформляющему решение в отношении международного договора).

В Законе РБ об НПА установлены также сроки проведения обязательной юридической экспертизы (по общему правилу, от пяти до тридцати дней, в зависимости от вида проекта нормативного правового акта).

По результатам обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта составляется заключение, в котором излагаются замечания и (или) предложения по проекту нормативного правового акта с обоснованием этих замечаний и (или) предложений и, как правило, предлагаемая редакция соответствующих положений проекта нормативного правового акта, оформленная в соответствии с требованиями нормотворческой техники.

В ст. 48 Закона РБ об НПА установлена обязательная юридическая экспертиза действующих нормативных правовых актов, во-первых, Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, во-вторых, нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня. Экспертиза действующих актов первой группы проводится Министерством юстиции Республики Беларусь, а второй – главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета.

По результатам проведения обязательной юридической экспертизы нормативного правового акта Министерством юстиции, главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета выносится либо положительное заключение, содержащее обоснованный вывод о соответствии нормативного правового акта Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам, иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту, в том числе устанавливающим требования нормотворческой техники и допустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Либо составляется заключение, содержащее обоснованный вывод о несоответствии нормативного правового акта критериям, предусмотренным абзацем вторым настоящего пункта, и недопустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Положительное заключение прилагается к акту при направлении в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов.

В ст. 45 Закона РБ об НПА предусмотрено специфическое исследование нормативных правовых актов – прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта. Такое исследование осуществляется на стадии планирования нормотворческой деятельности государственным органом (организацией), который инициирует подготовку проекта нормативного правового акта, а на стадии подготовки проекта нормативного правового акта – государственными органами (организациями), ответственными за подготовку проекта нормативного правового акта.

Под прогнозированием последствий принятия нормативного правового акта понимается исследование, направленное на проведение оценки возможности достижения целей принятия (издания) нормативного правового акта, вариантов развития общественных отношений, обусловленных его принятием (изданием), а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан). Установлено, что при прогнозировании осуществляются оценка финансово-экономических, социальных, экологических последствий принятия (издания) нормативного правового акта, оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности, а также оценка иных последствий, которые возникнут в результате принятия (издания) нормативного правового акта.

В ч. 3 ст. 45 Закона РБ об НПА установлено, что в прогнозирование, как исследование, включает:

• объективную оценку правового регулирования соответствующих общественных отношений;

• общий анализ предполагаемых состояний, вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• выявление позитивных и негативных последствий (в том числе выгод, рисков и издержек социальных групп, общества и государства), которые могут возникнуть в процессе применения положений нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• оценку возможности достижения целей, на которые направлены подготовка и принятие (издание) нормативного правового акта, с учетом полноты предлагаемого правового регулирования общественных отношений и реализуемости предусмотренных нормативных правовых предписаний;

• выбор оптимального варианта правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Прогнозирование осуществляется посредством:

• анализа прогнозной информации, в том числе данных социологических исследований, для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования общественных отношений;

• проведения сравнительно-правовых исследований, изучения последствий правового регулирования аналогичных общественных отношений в иностранных государствах, привлечения к участию в этих исследованиях иностранных экспертов, специалистов международных организаций, межгосударственных образований (их органов) и межгосударственных органов, а также посредством обмена информацией в иных формах;

• проверки и оценки проекта нормативного правового акта субъектами нормотворческой деятельности и правоприменения, в том числе по результатам правового мониторинга;

• моделирования ситуаций, вызывающих наибольшие затруднения в практике правоприменения, и анализа вариантов их разрешения на основании положений проекта нормативного правового акта;

• изучения результатов публичного обсуждения проекта нормативного правового акта;

• принятия (издания) нормативного правового акта в порядке эксперимента;

• проведения обязательной юридической, криминологической, финансово-экономической, экологической, лингвистической и иных экспертиз;

• применения иных способов, не противоречащих законодательству.

Особенностью нормативного регулирования в Республике Беларусь является осуществление в рамках прогнозирования оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В Законе РБ об НПА устанавливаются виды проектов нормативных правовых актов, в обязательном порядке подвергающихся оценке регулирующего воздействия, а также акты, которые не подлежат такой оценке.

По результатам прогнозирования последствий принятия (издания) нормативного правового акта субъектом, осуществляющим прогнозирование последствий, может быть принято решение:

• о целесообразности принятия (издания) нормативного правового акта;

• о нецелесообразности принятия (издания) нормативного правового акта в связи с отсутствием необходимости правового регулирования общественных отношений определенной сферы;

• о внесении необходимых изменений в проект нормативного правового акта, в действующие нормативные правовые акты, которые позволят обеспечить более полное и эффективное правовое регулирование общественных отношений определенной сферы;

• о принятии иных мер, необходимых для устранения факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние на применение норм нормативного правового акта.

Методическое обеспечение прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов осуществляется Советом Министров Республики Беларусь совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований.

Криминологическая экспертиза в Республике Беларусь проводится на основании Положения о порядке проведения криминологической экспертизы[80]. В указанном Положении приводится следующее определение криминологической экспертизы: исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений. В Законе РБ об НПА установлено, что криминологическая экспертиза проводится в целях выявления в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение негативных последствий в различных сферах общественных отношений в связи с наличием рисков криминогенного характера. В соответствии с п. 1 ст. 49 Закона РБ об НПА, под рисками криминогенного характера понимаются заключенные в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) деструктивные факторы, которыми создаются объективные предпосылки (условия) мотивации противоправного поведения или злоупотребления правом (полномочиями, правоохраняемыми интересами) независимо от того, является ли такое поведение уголовно наказуемым деянием.

По общему правилу криминологическая экспертиза проводится в течение семи рабочих дней. Однако в отношении законопроекта с изменениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, проводится в течение пяти рабочих дней, а в отношении законопроекта, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь предполагается объявить срочным (объявлено срочным), проводится в течение трех рабочих дней. Криминологическая экспертиза повторно направленного проекта нормативного правового акта проводится в течение трех рабочих дней.

Особый срок – месяц – был установлен для криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения криминологической экспертизы и для проекта нормативного правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение криминологической экспертизы, может быть направлен для проведения криминологической экспертизы по решению подготовившего его государственного органа (организации).

Основными задачами криминологической экспертизы являются:

• объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения нормативных правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;

• подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;

• формирование предусмотренного в нормативных правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.

Положением также определены субъекты и объекты проведения криминологической экспертизы, форма и структура заключения экспертизы и направления его использования.

По сути Положение регламентирует только обязательную криминологическую экспертизу, которая проводится в отношении проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, законопроекты, проекты постановлений Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз. Помимо этого, криминологической экспертизе подлежат также:

• законопроекты, в которые в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь внесены изменения (за исключением изменений, обусловленных требованиями нормотворческой техники, не влияющих на содержание предписаний нормативного правового акта) и которые подготовлены для рассмотрения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом и во втором чтениях;

• проекты нормативных правовых актов, принимаемых несколькими нормотворческими органами, в случае если первым в числе принимающих этот акт указан Совет Министров Республики Беларусь, Комитет государственного контроля, Национальный банк, Управление делами Президента Республики Беларусь, Следственный комитет, Государственный комитет судебных экспертиз.

Криминологическая экспертиза не проводится в отношении нормативных правовых актов:

• подготовленных в связи с заключением, исполнением, приостановлением действия или прекращением международных договоров Республики Беларусь;

• относящихся к техническим нормативным правовым актам[81];

• содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

Национального банка о выпуске в обращение банкнот и монет, в том числе памятных банкнот, памятных и слитковых (инвестиционных) монет, и их изъятии из обращения, об установлении ставки рефинансирования Национального банка, об установлении нормативов обязательных резервов, депонируемых в Национальном банке (резервных требований), о минимальном размере уставного фонда банка, небанковской кредитно-финансовой организации, о размере (квоте) участия иностранного капитала в банковской системе;

• о регулировании цен (тарифов) на товары, работы (услуги), за исключением нормативных правовых актов, определяющих порядок установления и применения цен (тарифов);

• по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

В приложении к Положению о порядке проведения криминологической экспертизы приводятся «Специальные принципы и критерии оценки криминологической экспертизы». Так, критериями оценки проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) при проведении криминологической экспертизы являются:

• дискреционность (свобода усмотрения) полномочий государственных органов и иных организаций (должностных лиц), которая выражается в возможности злоупотребления правом ввиду предоставления необоснованно широких либо нормативно не регламентированных полномочий при принятии (осуществлении) значимых для субъектов правоотношений решений (действий);

• определенность правовых предписаний, которая обеспечивается соответствием методов и способов правового регулирования сфере и предмету правового регулирования, его целям и принципам, наличием компетенции нормотворческого органа, установлением четких пределов реализации нормотворческих полномочий, в том числе для ведомственного и локального нормотворчества, обоснованным использованием бланкетных, отсылочных норм и оценочных понятий, выступающих в качестве оснований или условий возникновения или прекращения правоотношений, а также отсутствием пробелов и иных предпосылок, снижающих возможность применения норм согласно целям правового регулирования;

• обоснованность установления исключений из общего порядка правового регулирования, которая обеспечивается отсутствием правовых предпосылок для конфликта интересов субъектов правоотношений, создания препятствий в реализации права либо условий злоупотребления правом отдельными субъектами правоотношений;

• определенность и сбалансированность интересов, прав и обязанностей субъектов правоотношений, а также порядка их реализации и исполнения, которые обеспечиваются возможностью идентификации участников правоотношений и предъявляемых к ним требований, соблюдением баланса их законных интересов, в том числе посредством исключения взаимопротиворечащих норм, установления конкурсных процедур;

• обеспеченность норм права механизмами реализации и контроля за выполнением, которая выражается в наличии экономических, организационных, технических и иных условий, требуемых для реализации норм, в том числе связанных со сроком их вступления в силу, способами и порядком принудительного исполнения (контроля), механизмами восстановления и защиты нарушенного права и правоохраняемых интересов;

• определенность условий, оснований и порядка применения ответственности, которая обеспечивается ее установлением за существенное нарушение требований, определенностью признаков правонарушений, наличием действенного механизма (полномочий и порядка) реализации ответственности, соответствием ее вида и размера целям правового регулирования, формам эффективного предупреждения нарушений, их характеру и степени тяжести, обоснованным разрывом между верхним и нижним пределами мер ответственности, определенностью оснований и (или) условий для освобождения от ответственности либо ее смягчения.

Приведенные критерии применяются для анализа нормативных правовых актов совместно с принципами комплексного предупреждения, целенаправленности криминологического прогноза, объективности, адекватности (при соотносимости выводов заключения криминологической экспертизы с закономерностями и тенденциями распространения различных форм отклоняющегося от социальных норм поведения, а также достоверности и полноты используемой при проведении криминологической экспертизы информации), а также независимости экспертной оценки, которая обеспечивается самостоятельностью выводов лица, проводящего криминологическую экспертизу, без учета позиции государственных органов и иных организаций, участвующих в подготовке проектов нормативных правовых актов, а также других организаций.

Криминологическая экспертиза проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь». Установлено, что Научно-практический центр вправе запрашивать у государственных органов и иных организаций дополнительную информацию, необходимую для проведения криминологической экспертизы, а также при необходимости привлекать к проведению данной экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций по согласованию с руководителями этих органов и организаций. Кроме того, при проведении криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения обязательной криминологической экспертизы, Научно-практический центр вправе запрашивать информацию об анализе практики применения этого акта у нормотворческих органов, принявших (издавших) этот акт либо вносивших проект данного нормативного правового акта в нормотворческий орган.

Методическое обеспечение обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) осуществляется Генеральной прокуратурой[82]. В п. 5 Методических рекомендаций по проведению криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь установлено, что при проведении криминологической экспертизы используются системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический методы, а также методы социально-правового моделирования, экспертных оценок, обобщения статистических данных и правоприменительной практики и иные общенаучные и специальные методы исследования социально-правовых явлений. При этом необходимый перечень методов криминологической экспертизы в каждом случае определяет специалист (специалисты), который проводит криминологическую экспертизу с учетом основных задач криминологической экспертизы.

В методических рекомендациях указываются основные критерии оценки проекта закона в том числе обусловленные неоднозначностью его норм и неполнотой правового регулирования им соответствующей сферы общественных отношений, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанным с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью объектно-предметного и субъектного составов правовых отношений, условий, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью и разбалансированностью интересов субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей, а также порядка их реализации и исполнения, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием социальных, экономических и организационно-правовых механизмов обеспечения реализации закона, а также отсутствием контроля за исполнением его норм, способствующим возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием установленной ответственности, порядком ее применения и исполнения, либо несоответствием такой ответственности и порядка ее применения общественной опасности правонарушения.

Как пишет А. В. Олейник, специалисты Научно-практического центра, проводя криминологическую экспертизу и устанавливая криминогенные риски, не определяют нарушения законодательства в конкретном нормативном правовом акте, а констатируют в этом акте факторы, создающие условия для возможного проявления в будущем девиантного поведения, в том числе, коррупционного или иного правонарушения[83].

По результатам криминологической экспертизы, в соответствии с п. 19 Положения о порядке проведения криминологической экспертизы, составляется заключение, в котором должны содержаться:

• информация о том, когда и кем проект нормативного правового акта представлен для проведения криминологической экспертизы (когда и кем нормативный правовой акт принят (издан) и представлен для проведения криминологической экспертизы);

• информация об участии в проведении криминологической экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций (в случае их привлечения Научно-практическим центром);

• общая криминологическая оценка проекта нормативного правового акта (нормативного правового акта);

• указание на наличие в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, с обоснованием соответствующего вывода либо на отсутствие таких норм;

• обоснованные предложения об устранении выявленных в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) недостатков правового регулирования общественных отношений (при наличии норм права, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера).

Кроме того, в соответствии с методическими рекомендациями, в исследовательской части заключения криминологической экспертизы:

• приводится общая криминологическая оценка проекта закона, описание использованных методов криминологической экспертизы;

• дается анализ тех норм проекта закона, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера (при их наличии);

• обосновывается механизм появления рисков криминогенного характера и их обусловленность конкретными недостатками, содержащимися в проекте закона, либо обосновывается отсутствие оснований для возникновения рисков криминогенного характера;

• указывается влияние проекта закона на существующую систему нормативных правовых актов и обосновываются предложения по устранению недостатков проекта закона, способствующих возникновению рисков криминогенного характера. Кроме того, исследовательская часть заключения повторной криминологической экспертизы может содержать ссылки на использованные материалы криминологической экспертизы, проведенной ранее.

Заключение криминологической экспертизы может содержать иную информацию, связанную с проведением криминологической экспертизы.

Заключение криминологической экспертизы по проекту нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы.

Учет результатов криминологической экспертизы осуществляется в следующем порядке. Если по результатам криминологической экспертизы установлено наличие в проекте нормативного правового акта норм права, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, субъект, направивший проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляет анализ заключения криминологической экспертизы и принимает решение об учете (неучете) выводов (их части), содержащихся в данном заключении. При согласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляется доработка проекта нормативного правового акта. При несогласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, замечания и (или) предложения отражаются в таблице неучтенных замечаний и (или) предложений по проекту нормативного правового акта с мотивированным обоснованием по каждому из них, что не препятствует дальнейшему рассмотрению проекта нормативного правового акта нормотворческим органом (должностным лицом).

При выявлении в проекте нормативного правового акта недостатков, влекущих возникновение рисков криминогенного характера, устранение которых не требует существенной переработки положений проекта и последующего согласования с заинтересованными государственными органами и иными организациями, Научно-практический центр может не позднее последнего дня срока проведения криминологической экспертизы внести субъекту, направившему проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, предложение о необходимости доработки проекта посредством внесения в рабочем порядке соответствующих изменений. При согласии с устранением имеющихся замечаний субъект, направивший проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, осуществляет доработку проекта в течение пяти рабочих дней. Течение срока доработки начинается с рабочего дня, следующего за днем внесения Научно-практическим центром предложения о необходимости доработки проекта нормативного правового акта. Заключение криминологической экспертизы по доработанному проекту нормативного правового акта должно быть представлено не позднее трех рабочих дней со дня получения доработанного проекта Научно-практическим центром.

В Концепции антикоррупционной политики Республики Казахстан на 2022–2026 годы[84] утверждается необходимость дальнейшего развития института научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем развития экспертного потенциала.

В целях совершенствования инструментов выявления и устранения предпосылок коррупции в Республике Казахстан предполагается развитие антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем внедрения: 1) единой антикоррупционной экспертизы типовых и схожих проектов нормативных правовых актов; 2) элементов искусственного интеллекта. Таким образом, в Концепции определены основные тенденции развития антикоррупционной экспертизы.

В Республике Казахстан действует Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»[85], в соответствии с положениями которого в отношении правовых актов проводится научная правовая экспертиза. Под такой экспертизой понимается независимый профессиональный экспертный анализ объектов научной правовой экспертизы в части оценки их качества, обоснованности, научной проработанности проекта, определения возможных негативных социальных и правовых последствий его принятия, соответствия предлагаемых норм системе права и системе законодательства. Заключение научной экспертизы является одним из обязательных документов, которые сопровождают проект законодательного акта при его рассмотрении.

В ст. 30 Закона РК № 480-V установлены виды научной экспертизы проектов нормативных правовых актов: правовая, антикоррупционная, лингвистическая, экономическая и другая в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

Научная экспертиза нормативных правовых актов проводится для:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Республики Конституцией Казахстан прав человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

При этом научная правовая, научная экономическая и научная антикоррупционная экспертизы не проводятся по проектам законов о республиканском бюджете, о гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан, об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы и по проектам законов о внесении в них изменений и дополнений, а также по иным актам, установленным гл. 6 Закона РК № 480-V.

В качестве субъекта научной экспертизы выступает научный правовой эксперт – физическое лицо, находящееся в реестре научных правовых экспертов. Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится научными учреждениями, уполномоченной организацией, определяемой Правительством Республики Казахстан, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. Проведение экспертизы может быть поручено одному или нескольким экспертам (экспертной комиссии).

Кроме того, в Законе РК № 480-V установлено, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта, а также специалисты из других государств и международных организаций. Проект может быть направлен для научной экспертизы в иностранные и международные организации.

Законом РК № 480-V предусмотрена возможность проведения комплексной экспертизы экспертами различных специальностей или самостоятельных экспертиз различных видов, а при необходимости – повторной экспертизы. Однако не установлены критерии и условия проведения таких экспертиз.

В ст. 33-1 Закона РК № 480-V определено, что целями научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются выявление коррупциогенных норм, а также разработка рекомендаций, направленных на их устранение. Объектами такой экспертизы выступают: проекты законодательных актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проекты иных нормативных правовых актов, за исключением нормативных постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат, нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Суда Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан, нормативных правовых постановлений Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, а также нормативных правовых актов, определяемых законодательством Республики Казахстан.

Представляет интерес закрепление в ст. 33-3 Закона РК № 480-V прав и обязанностей научного правового эксперта, а в ст. 33-4 Закона РК № 480-V – оснований для отвода. Но поскольку научная правовая и научная антикоррупционная экспертизы являются разными видами исследований по мысли казахстанского законодателя, положения указанной статьи не распространяются на экспертов антикоррупционной экспертизы.

Помимо научной экспертизы правовых актов в Законе РК № 480-V предусмотрена юридическая экспертиза – проверка проекта нормативного правового акта либо принятого нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, юридической технике. Такая экспертиза осуществляется в процессе согласования органами юстиции проектов подзаконных нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации (ч. 6 ст. 18 Закона РК № 480-V), т. е. является частью механизма государственной регистрации нормативных правовых актов, проводимой органами юстиции.

В соответствии с ч. 1 ст. 20-1 Закона РК № 480-V устанавливается еще один вид обязательной экспертизы – государственная экологическая экспертиза в отношении проектов нормативных правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

При принятии нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства, в соответствии с Законом РК № 480-V проводится обязательная процедура – общественное обсуждение. Оно включает размещение консультативного документа или соответствующего проекта нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов предпринимательства, на интернет-портале открытых нормативных правовых актов для получения в срок от пяти до пятнадцати дней экспертных заключений, в том числе при каждом последующем их согласовании с заинтересованными государственными органами. Экспертные заключения представляют собой письменную позицию Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан или члена экспертного совета, носят рекомендательный характер и являются обязательными приложениями к консультативному документу, проекту нормативного правового акта до его принятия, в том числе при каждом последующем согласовании данного проекта с заинтересованными государственными органами (ч. 5 ст. 19 Закона РК № 480-V).

Ранее в Республике Казахстан действовали два постановления Правительства Республики Казахстан, конкретизирующие нормативное регулирование антикоррупционной и правовой научной экспертизы нормативных правовых актов. В постановлении Правительства Республики Казахстан были изложены Правила организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных правовых экспертов[86]. В Правилах устанавливались условия и субъекты осуществления научной экспертизы, раскрывалось понятие повторной, комиссионной и комплексной экспертиз, а также устанавливались компетентностные требования к экспертам.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2020 года № 451 «О некоторых вопросах проведения научной антикоррупционной экспертизы» были утверждены Правила проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[87], в которых определялись требования к экспертам антикоррупционной экспертизы, виды такой экспертизы, порядок и сроки ее осуществления.

Так, в числе требований к экспертам указывалось на:

1) высшее образование;

2) опыт работы не менее 5 лет в той отрасли деятельности, по которой предполагает выступить в качестве эксперта, либо не менее 3 лет в случае наличия ученой степени кандидата наук, доктора наук, доктора PhD или доктора по профилю в той отрасли деятельности, по которой предполагает выступить в качестве эксперта;

3) отсутствие непогашенной или неснятой судимости;

4) отсутствие административного взыскания за совершение административного коррупционного правонарушения в течение последних 3 лет;

5) отсутствие увольнения за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу;

6) отсутствие судимости за коррупционное преступление.

Определялись комплексная и повторная антикоррупционная экспертизы. Комплексная антикоррупционная экспертиза – проводимая экспертами различных специальностей в случаях, когда необходимо исследовать проект нормативного правового акта на основе различных отраслей знаний. Повторная научная антикоррупционная экспертиза проводится при внесении концептуальных изменений и дополнений в проект нормативного правового акта в случаях, предусмотренных п. 19 Правил.

Однако в соответствии с принятым в июле 2023 года Постановлением Правительства указанные акты был отменен[88].

М. Т. Габдуалиев отмечает, что «в Казахстане ранее существовала антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов и была упразднена по ряду объективных и субъективных причин»[89]. Среди таких причин автор выделил дублирование содержания текстов антикоррупционных экспертиз и текстов научно-правовых экспертиз законопроектов, проведение иными экспертами, вместо указанных в качестве сотрудников организаций докторов и кандидатов юридических наук, отсутствие самостоятельности у экспертов, подчиненных Министерству образования и науки, необходимость в проведении АКЭ актов, регулирующих ее процедуру.

На сегодняшний день действующим является совместный приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 473, и. о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 135 и Председателя Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) от 11 июля 2023 года № 223[90], которым устанавливаются Правил организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных экспертов (далее Правила 2023 года). В гл. 6 Правил 2023 года определены цели научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов: 1) выявление в проекте нормативного правового акта норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений (далее – коррупциогенные нормы); 2) разработка рекомендаций, направленных на устранение выявленных коррупциогенных норм. Объектом такой экспертизы выступают проекты законодательных актов, вносимые на рассмотрение Парламента, за исключением случаев внесения проектов законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента, когда научная антикоррупционная экспертиза может не проводиться, и проекты иных нормативных правовых актов, за исключением указанных в п. 100 Правил 2023 года. В п. 100 Правил 2023 года содержится достаточно большой перечень актов, в отношении которых не действует требование об обязательной антикоррупционной экспертизе. Весьма интересно, что в таком перечне фигурируют нормативные правовые акты об утверждении бюджетов всех уровней, нормативные правовые акты о гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан, нормативные правовые акты об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы, нормативные правовые акты об установлении публичного сервитута и некоторые другие. Возможно, такое исключение сделано ввиду проведения научной экономической экспертизы в отношении таких актов.

В соответствии с гл. 7 Правил 2023 года научная антикоррупционная экспертиза проводится экспертами, включенными в реестр экспертов, формируемый организатором. В отношении экспертов установлены те же самые требования, что были указаны выше в Правилах проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[91].

В п. 101 Правил 2023 года установлено, что организация проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов возлагается на организатора – Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы). В соответствии с п. 103 Правил 2023 года проведение научной антикоррупционной экспертизы проектов возложено на координатора. При этом, под координатором понимается научное учреждение или высшее учебное заведение, определяемое в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственных закупках, на которое возлагается координация проведения научной антикоррупционной экспертизы. Координатор на конкурсной основе привлекает экспертов для проведения научной антикоррупционной экспертизы, направляет их кандидатуры организатору для включения в реестр экспертов, а также обеспечивает взаимодействие разработчиков проектов нормативных правовых актов и экспертов в ходе проведения научной антикоррупционной экспертизы.

На официальном сайте Агентства Республики Казахстан о противодействии коррупции (Антикоррупционная служба)[92] размещаются сведения о проведенных антикоррупционных экспертизах. Представляет интерес также информация об антикоррупционном волонтерстве на сайте упомянутого Агентства[93]. Целью такого проекта является вовлечение неравнодушных граждан, общественных объединений, субъектов бизнеса и квазигосударственного секторов, а также иных организации к антикоррупционной деятельности в качестве волонтеров. В числе прочих указаны антикоррупционные исследования и образование, выражающиеся в исследовании проблем коррупции с последующей выработкой предложений по их устранению и предупреждению, формировании антикоррупционной культуры в студенческом сообществе, разработке антикоррупционных решений с учетом специализации ВУЗа, организации, участии в организации антикоррупционных мероприятий (форумы, конференции, семинары и т. п.), участии в создании антикоррупционного контента (разработка фильмов (сериалов), социальных роликов, проведение театральных постановок на антикоррупционную тематику и т. д.).

В соответствии с п. 2 ст. 7 Закона Кыргызской Республики от 8 августа 2012 г. № 153 «О противодействии коррупции»[94] антикоррупционная экспертиза является мерой по профилактике коррупции. В ст. 2 Закона Кыргызской Республики от 20 июля 2009 года № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»[95] установлено, что экспертиза нормативных правовых актов является частью нормотворческой деятельности.

В ст. 20 Закона КР об НПА предусмотрены основные положения о проведении правовой и иной научной экспертизы проекта нормативного правового акта. Установлено, что объектами экспертиз должны выступать проекты нормативных правовых актов по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; правового статуса общественных объединений, средств массовой информации; государственного бюджета, налоговой системы; экологической безопасности; борьбы с правонарушениями; введения новых видов государственного регулирования предпринимательской деятельности. Также указаны виды экспертиз: правовая, правозащитная, гендерная, экологическая, антикоррупционная и иные научные экспертизы (в зависимости от правоотношений, на регулирование которых направлен проект нормативного правового акта).

В соответствии с законодательством Кыргызской Республики антикоррупционная экспертиза – это деятельность эксперта, направленная на исследование положений проекта нормативного правового акта на наличие коррупциогенных факторов, оценку степени их коррупциогенности и разработку рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение[96].

Таким образом, объектами антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике выступают только проекты нормативных правовых актов.

Эксперт антикоррупционной экспертизы – аккредитованное в установленном порядке лицо, уполномоченное на проведение специализированной экспертизы проектов нормативных правовых актов. В качестве экспертов независимой научной экспертизы проектов нормативных правовых актов должны привлекаться лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта нормативного правового акта, это могут быть ученые и специалисты из других государств, а также международные организации. В Законе КР об НПА установлено, что такую экспертизу проводят и независимые эксперты (физические и юридические лица), которые проходят аккредитацию на право осуществления специализированных видов экспертиз, а также уполномоченный государственный орган в сфере аккредитации, определяемый Правительством – Минюст Кыргызской Республики.

Юридическое или физическое лицо, изъявившее желание получить аккредитацию на проведение специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, должно: 1) иметь высшее образование в соответствующей области; 2) обладать навыками и опытом работы по разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов.

Положением КР об аккредитации 2013 года определен исчерпывающий перечень документов, представляемых для аккредитации, в числе которых заявители, как физическое, так и юридическое лицо, должны представить не менее двух копий экспертиз проектов нормативных правовых актов, проведенных непосредственно данным лицом ранее. Решение об аккредитации принимает Аккредитационная комиссия при Министерстве юстиции Кыргызской Республики по приему аккредитационного экзамена у физических и юридических лиц, претендующих на получение свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов (правовой, правозащитной, гендерной, антикоррупционной и экологической)[97].

В действующей Инструкции о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики[98] установлено, что антикоррупционная экспертиза подзаконных актов проводится в целях выявления в проекте коррупциогенных факторов, оценки степени их коррупциогенности и разработки рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение.

Антикоррупционная экспертиза проектов представляет собой процедуру, состоящую из следующих этапов:

• подготовительный этап;

• антикоррупционный анализ;

• специально-правовой анализ;

• подготовка и оформление заключения.

Каждый из этапов в Инструкции раскрывается. В рамках антикоррупционного анализа происходит выявление коррупциогенных факторов, перечень которых приводится в п. 18 Инструкции. Среди них: отсутствие конкретной ответственности должностных лиц за несоблюдение установленных запретов и ограничений; наличие административных барьеров – неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и юридическим лицам, тем самым создающих условия для проявления коррупции; установление запретов и ограничений, сужающих права и свободы граждан, в случаях, не предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики и законами; отсутствие процедур доступа или раскрытия информации, механизмов общественного контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами; наличие нарушения процедур принятия подзаконных актов и другие.

Специально-правовой анализ состоит из оценки соответствия положений проекта нормам Конституции Кыргызской Республики, направленным на противодействие коррупции; оценки положений проекта на соответствие нормам вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанным принципам и нормам международного права в области противодействия коррупции; оценки состояния нормативного регулирования в сфере, затрагиваемой проектом; определения потенциального места проекта в системе законодательства в соответствующей сфере.

Результаты научной антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, какая-либо ответственность за их невыполнение законодательством Кыргызской Республики не предусмотрена, что, по мнению исследователей, снижает эффективность ее проведения[99]. Т. Д. Саякбаев предлагает реформировать систему проведения антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике и справедливо считает необходимым совершенствование методологических основ антикоррупционной экспертизы посредством: разработки и утверждения единой Методики и Правил проведения антикоррупционной экспертизы для всех ее субъектов, которая требует нормативного правового закрепления (в настоящее время таковых нет); разработки подходов по использованию антикоррупционной экспертизы для выявления практически реализуемых коррупционных технологий, основанных на использовании недостатков законодательства, коррупционных схем в различных отраслях и секторах экономики и финансов; обеспечения требований к соблюдению правил юридической техники при разработке нормативного правового акта; перспектив проведения не сплошной, а выборочной антикоррупционной экспертизы в отношении наиболее уязвимых для коррупционных рисков сфер, а также специализации экспертов[100].

Помимо антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике в соответствии со ст. 19 Закона КР об НПА проводится анализ регулятивного воздействия проекта нормативного правового акта. Анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Кыргызской Республики подлежат проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев регулирования предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы. Проведение такого анализа осуществляется и обеспечивается разработчиком нормативного правового акта. В соответствии с п. 59 Регламента Правительства Кыргызской Республики, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 10 июня 2013 г. № 341, Министерство экономики проводит экспертизу аналитических записок, подготовленных на основании анализа регулятивного воздействия[101]. В 2022 году была утверждена новая Методика проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства[102].

Нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы в государствах-членах ЕАЭС не является последовательным.

Во всех государствах-членах ЕАЭС действуют законы о нормативных правовых актах, устанавливающих как основные положения о предмете регулирования, так и отдельные аспекты, связанные с процедурой нормотворчества, рассмотрения проектов нормативных правовых актов, их исследования, общественного обсуждения и принятия. В Российской Федерации такой закон до сих пор не принят. Но «соответствующие законы были приняты в целом ряде субъектов Российской Федерации: Москва, Санкт-Петербург, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Тверская область, Новосибирская область, Свердловская область и др. По состоянию на 1 июня 2021 года действуют более 50 посвященных регулированию правотворчества законов субъектов Российской Федерации, в названиях которых используются термины «правовой акт» или «нормативный правовой акт»[103].

Но попытки принятия осуществлялись сначала в 1996 г., потом в 2014 г.[104] Не так давно коллективом авторов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был разработан проект такого закона для нашей страны[105], однако никакого широкого общественного обсуждения и внесения на рассмотрение в Госдуму он не получил, хотя заслуживает внимания. Представляется, что торопиться с принятием такого закона «о законах» не следует, но работа над ним должна вестись, тем более что для этого в настоящее время сложились все предпосылки.

Однако в Российской Федерации действует специальный закон об антикоррупционной экспертизе, в отличие от других государств-членов ЕАЭС. Можно дискутировать на тему о необходимости отдельного закона о такой экспертизе, но признать, что отсутствие положений, регулирующих такую деятельность, повлечет прекращение таких исследований, придется.

Важным моментом является констатация факта о недостаточно последовательном подходе к определению объектов антикоррупционной экспертизы и требований к субъектам. Не во всех государствах-членах ЕАЭС действующие нормативные правовые акты являются обязательным объектом такого исследования. Определение компетенции субъектов также вызывает вопросы. А. М. Цирин отмечает в качестве положительной практику проведения антикоррупционной и криминологической экспертизы в специализированных научных учреждениях[106]. Однако не так важна форма учреждения, как субъекты, непосредственно осуществляющие исследование. Возможно, форма – научное учреждение – способна в большей степени обеспечить качество, но гарантировать это невозможно.

Методическое обеспечение проведения антикоррупционной экспертизы государств-членов ЕАЭС нуждается в совершенствовании. Основным недостатком является отсутствие единой научной основы, что не позволяет унифицировать методики антикоррупционной экспертизы для нормативных правовых актов одного уровня в юридической иерархии.

Справедливо предложение А. М. Цирина о выделении перспективного направления междисциплинарных научных исследований в области антикоррупционной экспертизы – разработки программно-технических комплексов, способных анализировать значительные объемы информации с целью выявления положений, способствующих проявлениям коррупции в процессе применения соответствующих нормативных правовых актов и их проектов[107]. Следует отметить, что использование технологий искусственного интеллекта, например, помогающего исследователю в анализе большого объема нормативных правовых актов при проведении антикоррупционной экспертизы, имеет большое значение и способно сократить временные затраты на проведение исследования.

Представляется необходимым дальнейшее изучение опыта государств-членов ЕАЭС и других союзов, позитивных практик осуществления экспертных исследований нормативных правовых актов с целью оптимизации отечественного нормативного регулирования антикоррупционной экспертизы и в целом правотворческой деятельности.

2.1. Судебная экспертология как теоретическая основа для деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Большинство направлений общественной деятельности, в первую очередь юрисдикционная деятельность, имеют научную основу. Базовая научная область позволяет обеспечить методологическую и нормативную составляющую той или иной деятельности, в отсутствие которой эта деятельность если и осуществляется, то при наличии множества проблем, связанных, как с обеспечением прав и законных интересов участников деятельности, так и с реализацией отдельных ее направлений.

Деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы также нуждается в единой методологической основе, выступающей, помимо прочего, базой для совершенствования ее нормативного регулирования.

Субъектами деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы выступают следующие лица: органы прокуратуры и органы исполнительной власти в области юстиции, органы государственной власти, органы местного самоуправления, принимающие нормативные правовые акты, правовые акты, нормативные акты и разрабатывающие проекты указанных актов. А также эксперты – юридические и физические лица, отвечающие установленным законом требованиям.

В узком смысле деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы – это совокупность действий по организации, подготовке и исследованию нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов уполномоченными законом субъектами.

В широком смысле понятие деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы включает несколько компонентов:

1) совокупность (систему) действий определенных субъектов (должностных лиц государственных органов, экспертов в их взаимодействии с должностными лицами государственных органов), направленную на организацию и обеспечение производства антикоррупционной экспертизы и собственно проведение антикоррупционной экспертизы – исследование объекта (нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта) по специальной методике и составление заключения антикоррупционной экспертизы;

2) деятельность по организации проведения антикоррупционной экспертизы, направленную на обеспечение функционирования органов и организаций, которым поручено или которыми осуществляется антикоррупционная экспертиза, подготовку (обучение) экспертов в области антикоррупционной экспертизы;

3) организацию и проведение научных исследований, разработку методическое обеспечение антикоррупционной экспертизы;

4) информационное обеспечение антикоррупционной экспертизы – создание и обеспечение функционирования информационных баз, содержащих сведения о нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов, экспертах и организациях, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, заключений антикоррупционной экспертизы и пр.

Отдельные элементы деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы могут выступать объектами научного исследования в различных областях научного знания. Так, в рамках науки об управлении возможно изучение деятельности по организации проведения антикоррупционной экспертизы, направленных на обеспечение функционирования органов и организаций, а также в определенной степени по организации и проведению научных исследований в этой области. В рамках административного права также возможно изучение деятельности по организации проведения антикоррупционной экспертизы, но помимо того, имеется возможность исследовать закономерности осуществления государственными органами и должностными лицами полномочий по организации и проведению антикоррупционной экспертизы в органах государственной власти и муниципальных органах, а также особенности организации информационного обеспечения указанной деятельности.

Исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации экспертов антикоррупционной экспертизы вполне может осуществляться в рамках педагогики, конкретно таких ее разделов, как возрастная педагогика (андрагогика) и профессиональная педагогика. Приведенные положения подтверждают многогранность деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы, но при этом позволяют сделать вывод об отсутствии комплексного подхода в изучении этого вида деятельности. Исследования в рамках приведенных выше областей научного знания являются разрозненными, могут возникнуть расхождения в видении общей цели и задач деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы, а также способов их решения. Кроме того, не каждая из приведенных наук способна помочь в формировании нормативного регулирования проведения антикоррупционной экспертизы.

Возникает вопрос, в рамках какой науки возможна разработка методического обеспечения антикоррупционной экспертизы, с последующим его внедрением в процесс обучения экспертов и собственно процесс осуществления исследования? Представляется, что совокупность всех составляющих деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы с применением комплексного подхода целесообразно было бы изучать в рамках судебной экспертологии.

Судебная экспертология возникла более 40 лет назад, зародившись в лоне криминалистики[108]. В настоящее время криминалистика и судебная экспертология взаимно дополняют друг друга, при этом у каждой из них наличествует оригинальный предмет и объект исследования, что в целом, наряду со структурой науки, методологией и принципами характеризует самостоятельность науки, а также обеспечивает ей место в системе научного знания и взаимодействие с другими науками.

Объектом науки принято считать ту сторону объективной реальности, действительности, которая существует независимо от чего-либо или кого-либо и на которую направлена научно-исследовательская деятельность субъекта.

По общему мнению, объектом судебной экспертологии является судебно-экспертная деятельность. Под нею понимается урегулированный нормами права комплекс действий руководителей экспертных организаций, экспертов, специалистов во взаимодействии с участниками процесса, включающий производство судебной экспертизы, устройство и функционирование судебно-экспертных организаций, кадровое обеспечение, организацию и проведение научных исследований, формирование научно-методического и информационного обеспечения, а также международное сотрудничество в области судебной экспертизы, основанный на унифицированном подходе к нормативной регламентации.

Комплексно судебно-экспертную деятельность можно представить как деятельность, включающую несколько компонентов: 1) совокупность (систему) действий определенных субъектов (руководителей судебно-экспертных организаций, экспертов в их взаимодействии с должностными лицами государственных органов, лицами, участвующими в судопроизводстве и ином юрисдикционном процессе), направленную на организацию и обеспечение производства, а также собственно производство экспертизы в различных видах юрисдикционной деятельности, включая судопроизводство; 2) организацию и функционирование судебно-экспертных организаций; 3) профессиональную деятельность эксперта, его подготовку и повышение квалификации; 4) организацию и проведение научных исследований, информационное, в том числе методическое обеспечение судебной экспертизы; 5) международно-правовое сотрудничество по указанным направлениям в области судебной экспертизы.

На сегодняшний день стало очевидным, что общая теория судебной экспертизы, на основе которой в свое время сформировалась и стала активно развиваться судебная экспертология, в полной мере не отвечает потребностям науки, не может позволить в полной мере, всесторонне исследовать разросшийся предмет и объект науки. Объект науки трансформировался: если ранее объектом выступала государственная судебно-экспертная деятельность, то сейчас речь идет о закономерностях осуществления судебно-экспертной деятельности в целом, без разделения ее на ведомственную или неведомственную принадлежность. Изучается в рамках судебной экспертологии и деятельность по назначению и производству экспертиз при осуществлении налогового и таможенного контроля, в исполнительном производстве, при нотариальном обеспечении доказательств. Вполне возможно исследовать в рамках судебной экспертологии также деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы, которой в полном объеме не нашлось место ни в одной из существующих областей научного знания.

Таким образом, судебно-экспертная деятельность претерпела качественные изменения, перестав характеризоваться признаком «государственной» принадлежности, что накладывает отпечаток на объект науки. Кроме того, в структуре судебной экспертологии уже можно выделить положения о других видах использования специальных знаний, закономерности осуществления которых также включены в предмет данной науки, что не может не расширять ее объект. Помимо судебно-экспертной деятельности, объектом судебной экспертологии могут выступать методологические аспекты деятельности специалиста в судопроизводстве или иной юрисдикционной деятельности, поскольку основы данной деятельности, ее общие закономерности разрабатываются судебной экспертологией, а именно – учением о формах и видах применения и использования специальных знаний. Исходя из этого, в объект судебной экспертологии входят следующие части, характеризующиеся общими закономерностями: 1) судебно-экспертная деятельность как комплекс действий; 2) деятельность по применению и использованию специальных знаний в других формах и видах в судопроизводстве или иных видах юрисдикционной деятельности.

Деятельность по применению и использованию специальных знаний в других формах и видах в судопроизводстве или иных видах юрисдикционной деятельности является объектом изучения не только судебной экспертологии. Судебная экспертология не изучает сугубо процессуальные аспекты реализации различных форм использования специальных знаний, это прерогатива процессуальных наук. Но результаты исследования функционирования различных видов могут быть положены в основу обновления существующего противоречивого правового регулирования, унификации положений междисциплинарного правового макроинститута «использование специальных знаний». Такое понимание объекта судебной экспертологии, с учетом деятельностного подхода, представляется, коррелирует с определением предмета науки судебной экспертологии.

В этой связи важным является ответ на вопрос, является ли деятельность по осуществлению антикоррупционной экспертизы – юрисдикционной? В большинстве современных словарей под юрисдикцией понимается установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям. Возможно толкование термина «юрисдикционный» – как «подпадающий под юрисдикцию», при этом как судебную, так и несудебную, например, административная юрисдикция.

Верно отмечает А. Б. Агапов, «неоднозначность восприятия понятия «юрисдикция», рассматриваемого на основе различных цивилистических и публично-правовых атрибутов, негативно сказывается на теоретических изысканиях и правоприменительной деятельности»[109]. В зависимости от прагматических и теоретических потребностей, пишет А. Б. Агапов, «под административной юрисдикцией следует понимать организационно-правовые формы деятельности публичных органов и их должностных лиц, обусловленной процедурами внесудебного урегулирования деликтных и правомерных (неоспариваемых) отношений»[110].

По мнению В. В. Головко, юрисдикционной деятельности как исполнительно-распорядительной, правоприменительной, правоохранительной, квазисудебной, присущи основные признаки: наличие государственного или муниципального юрисдикционного органа; его подведомственность; компетенция или специальные полномочия; правовая основа реализации этих полномочий; возможность регулирования общественных отношений в определенной правовой сфере; принятие постановлений решений в установленном законе процессуальной форме[111].

Подходы к определению термина «юрисдикционная деятельность» различны, но в целом большинством ученых под ней понимается совокупность действий компетентных государственных органов и должностных лиц с применением властных полномочий по устранению правовых конфликтов. А. Б. Агапов полагает, что понятие «юрисдикционные органы» рассматривается как обобщающая дефиниция, включающая в себя публичные субъекты различных организационно-правовых форм[112]. Многие ученые – теоретики права и ученые в области административного права считают юрисдикционными судебные, прокурорские, следственные и иные юрисдикционные органы[113].

В этой связи с учетом определенных выше компонентов деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы становится очевидным, что она не может выступать частью только юрисдикционной. Однако ее результаты – заключения антикоррупционной экспертизы – могут использоваться в юрисдикционной деятельности, когда проект нормативного правового акта или сам акт выступают предметом спора (например, в категории дел об оспаривании нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в арбитражном (глава 23 АПК РФ) и административном судопроизводстве (глава 21 КАС РФ)). Кроме того, деятельность по противодействию коррупции в широком смысле, частью которой выступает и проведение антикоррупционной экспертизы в определенной степени является юрисдикционной деятельностью.

Представляется, что деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы входит в качестве составляющей и в правотворческую деятельность, и в юрисдикционную.

Термины «правотворческая деятельность», «нормотворческая деятельность», «законотворческая деятельность» существенно не различаются, но их можно разделить в зависимости от акта (актов), которые принимаются в результате такой деятельности. Как верно отмечает В. А. Томин, законотворчество – это деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество – по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество – по изданию правовых актов вообще[114].

По мнению Д. Н. Кордик, в понятие нормотворческой деятельности в широком смысле входит не только самостоятельная деятельность федеральных органов исполнительной власти по созданию нормативных правовых актов, но и подготовка ими проектов федеральных законов, президентских и правительственных актов. В узком же смысле нормотворческую деятельность можно трактовать исключительно как подготовку и принятие федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, отнесенных к их ведению (компетенции)[115].

Легального определения терминов «нормотворческая деятельность» и «правотворческая деятельность» не существует. К сожалению, в нашей стране пока отсутствует федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, хотя 2 июня 1996 года в Госдуму был внесен и принят в первом чтении Законопроект № 96700088–2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором употреблялся, без определения, термин «нормотворческая деятельность». Однако при рассмотрении во втором чтении законопроект был направлен на доработку, и в представленном в 2004 году тексте законопроекта этот термин был заменен на «правотворческая деятельность», что представляется правильным. Данный термин также не разъяснялся в этом законопроекте, но под правотворческим органом в этом акте предлагалось понимать орган государственной власти или орган местного самоуправления, наделенный правом принятия (издания) нормативных правовых актов.

Анализируя опыт Республики Беларусь, отметим, что в ст. 2 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» дается определение термина «нормотворческая деятельность» – государственно-властная деятельность по планированию, реализации нормотворческой инициативы, подготовке, проведению экспертиз, принятию (изданию), официальному опубликованию, изменению, официальному толкованию, приостановлению, возобновлению, продлению и прекращению действия нормативных правовых актов.

В. В. Лазарев и С. В. Липень полагают, что правотворческая деятельность компетентных государственных органов – это сознательно-волевой и официальный процесс по изданию нормативных правовых актов[116]. По мнению некоторых авторов, «правотворческий процесс представляет собой, прежде всего, сознательно-волевую, интеллектуально-творческую деятельность его участников, осуществляемую в пределах времени и пространства. Данная деятельность предполагает активное познание, анализ социальных, экономических, политических отношений, потребностей членов общества; социальное взаимодействие, общение с целью выявления проблем общества и государства… Правотворческий процесс – процессуально-правовая деятельность. В рамках правотворческого процесса участники совершают действия, принимают решения в том порядке и по тем правилам, которые установлены в нормах процессуального права»[117].

В. С. Нерсесянц пишет: «Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. По своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания»[118].

По мнению С. С. Алексеева, правотворческая деятельность – «это подготовка и издание нормативно-правовых актов, без которых реализация других функций государства практически невозможна. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм»[119].

Он также справедливо отмечает неодномоментность, длящийся характер правотворческой деятельности и выделяет несколько этапов и стадий «правотворческого (законодательного) процесса»:

1) предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы, которая может характеризоваться остротой, общезначимостью, актуальностью;

2) проектный этап – этап принятия правотворческого решения. «Эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую»[120]. С. С. Алексеев выделяет следующие стадии: внесение в правотворческий орган проект закона субъектом правотворческой инициативы; рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия; обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа, результатом чего становится либо принятие законопроекта в первом чтении, либо его возврат на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента; принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении; подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона[121].

Антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с ФЗ № 172 как в отношении действующих нормативных правовых актов, так и в отношении проектов нормативных правовых актов. И такая деятельность может осуществляться как на предпроектном, так и на проектном этапе правотворческой деятельности. Проведение антикоррупционной экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов можно считать проявлением контролирующей функции уполномоченных органов государственной власти и общества. Хотя, по существу она не отличается от антикоррупционной экспертизы, осуществляемой в отношении проектов нормативных правовых актов, но не входит при этом в правотворческую.

Таким образом, особенность деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы выражается в том, что она осуществляется как в рамках правотворческой деятельности, так и за ее пределами, но в качестве контролирующей функции органов государственной власти и общества за качеством нормативных правовых актов. И в этой связи, представляется, ее осуществление можно считать составляющей юрисдикционной деятельности, когда решается спорный вопрос о наличии в нормативном правовом акте положений, способных порождать коррупционное поведение.

Методологическая составляющая деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы не может изучаться разными науками, поскольку необходим единый подход, позволяющий сформировать единую, родовую для данного вида (рода) экспертизы, методику. Верно пишет Е. Р. Россинская: «эффективное проведение любой экспертизы невозможно без четкой методологии, определяющей предмет, цели, задачи, объекты, компетенцию, права, обязанности и ответственность субъекта экспертизы, методы и методики, место в классификации экспертиз, подходы и критерии оценки, полученных результатов и формы их представления»[122].

При этом о создании новой науки, предметом изучения которой будут закономерности деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы, речь не может идти, поскольку составляющие этой деятельности взаимосвязаны с компонентами судебно-экспертной деятельности.

Тем не менее некоторыми исследователями высказывается интересное мнение. «Научная основа формирования правильных с формальной точки зрения решений органов власти развивается под сенью такой области знаний, как юридическая техника»[123]. Однако юридическая техника, как многоаспектное понятие, в большинстве юридических словарей определяется как совокупная связь определенных приемов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых предписаний государства, так и при претворении в жизнь.

Как пишет С. С. Алексеев, «юридическая техника отличается многогранностью, многоаспектностью. Она имеет три основных проявления, три формы существования: А. Юридическая техника выступает как совокупность средств и приемов нематериального, технического характера. Б. Юридическая техника выражается в правилах (нормах), в соответствии с которыми она и используется. Ее средства и приемы действуют не сами по себе, не автоматически. Правильное и целесообразное использование технических средств и приемов закрепляется в правилах юридической техники, которые относятся к особой разновидности технических норм, касающихся области правового регулирования. В. Юридическая техника внешне материализуется в уровне совершенства правовых (нормативных) актов в качестве формы права. <…> По своему содержанию юридическая техника складывается из двух элементов: а) технических средств и б) технических приемов»[124].

Ввиду того, что юридическая техника сама по себе базируется на знаниях в области юриспруденции (права) и лингвистики (юридической лингвистики), вряд ли можно считать юридическую технику некой научной основой для антикоррупционной экспертизы.

Наилучшим образом сравнение общего и различий в компонентах судебно-экспертной деятельности и деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы можно представить в таблице 1.

Таблица 1

Сравнение компонентов деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы и судебно-экспертной деятельности.

Как следует из представленной в таблице 1 информации, у деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы и судебно-экспертной деятельности много схожих по сущности компонентов, что позволяет сделать вывод о возможности и целесообразности изучения этих видов деятельности в рамках одной науки – судебной экспертологии. Между судебной экспертизой и антикоррупционной экспертизой, как справедливо подчеркивает Е. Р. Россинская, «при всех различиях этих видов деятельности имеется ряд общих позиций, которые выражаются в предназначении, теоретическом обосновании, систематизации целей и задач, источниках возникновения, стадиях развития, функционировании, нормативном регулировании, организации и т. д. всех экспертиз, независимо от их родов и видов. Во многих случаях и судебному эксперту приходится решать вопросы, связанные с исследованием нормативных и нормативно-технических актов. А любой эксперт, проводящий антикоррупционную экспертизу, должен руководствоваться теми же, что и судебный эксперт, принципами: полноты и всесторонности, проведения исследования на строго научной и практической основе, объективности, независимости»[125].

Различия в этих видах деятельности вполне обоснованы, поскольку деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы реализуется как составляющая правотворческой деятельности в широком смысле, а в некоторых случаях, как деятельности юрисдикционной. В рамках судопроизводства и иных видов юрисдикционной деятельности реализуется соответственно судебно-экспертная деятельность и деятельность по проведению экспертиз в иных видах юрисдикционной деятельности (в рамках налогового и таможенного контроля, нотариальной деятельности, исполнительного производства и др.).

Предметом науки, как правило, выступает круг проблем и вопросов, определенный теоретически объект науки или его часть.

Е. Р. Россинская предлагает считать «предметом судебной экспертологии теоретические, правовые и организационные закономерности осуществления судебно-экспертной деятельности в целом; закономерности возникновения, формирования и развития классов, родов и видов судебных экспертиз и их частных теорий на основе единой методологии, унифицированного понятийного аппарата и с учетом постоянного обновления и видоизменения судебно-экспертных знаний и разрабатываемые на основе познания этих закономерностей единые для всех видов судопроизводства унифицированные экспертные технологии, стандарты экспертных компетенций и сертифицированных экспертных лабораторий, единое правовое и организационное обеспечение судебно-экспертной деятельности»[126]. Такое содержательное определение поддерживается большинством ученых.

Но в то же время оно может быть дополнено включением теоретических, правовых и организационных закономерностей применения и использования специальных знаний в иных видах юрисдикционной деятельности, а также деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы. Противоречить предмету исследования других наук данное положение не будет, поскольку одни и те же закономерности могут изучаться различными науками. Однако экспертологический подход позволит выявить общие начала и различия проявления закономерностей проведения антикоррупционной экспертизы. Это в последующем даст возможность совершенствовать на научной основе законодательство в области антикоррупционной экспертизы.

Структура судебной экспертологии, по мнению Е. Р. Россинской, логически вытекает из определения ее предмета, широко охарактеризована в ее работах и включает следующие разделы: общая теория судебной экспертологии, правовое обеспечение судебно-экспертной деятельности, организационное обеспечение судебно-экспертной деятельности, судебно-экспертные технологии[127].

С учетом предлагаемого расширения объекта судебной экспертологии, можно говорить и о расширении ее структуры[128]. Дополненная структура судебной экспертологии могла бы выглядеть следующим образом:

1. Концептуальные основы судебной экспертологии:

1.1. Учение о судебной экспертологии как науке: предмет, система, принципы, задачи, функции, методы судебной экспертологии.

1.2. Учение о формах использования специальных знаний в судопроизводстве и иных видах юрисдикционной деятельности.

1.3. Учение о сведущих лицах.

1.4. Учение о судебной экспертизе: предмет, объекты и их свойства и признаки, задачи судебной экспертизы; учение об антикоррупционной экспертизе.

1.5. Учение о закономерностях формирования и классификации судебных экспертиз по родам и видам; учение о закономерностях формирования и развития новых родов и видов судебных экспертиз; учение о закономерностях формирования и развития видов антикоррупционной экспертизы.

1.6. Общие положения о судебно-экспертной деятельности, принципы судебно-экспертной деятельности, ее роль в судопроизводстве и иных видах юрисдикционной деятельности; общие положения о деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы, ее принципы и задачи.

1.7. Учение о процессах, отношениях и целях экспертной деятельности: теория экспертной идентификации; теория экспертной диагностики; теория экспертного прогнозирования, теория экспертной реституции[129]; теория экспертной профилактики.

1.8. Учение о формах и средствах коммуникативной деятельности эксперта, включая взаимодействие со следователем, судом, руководителем экспертной организации, должностными лицами государственных органов, а также язык судебной экспертологии, система экспертных понятий, вопросы информатизации и формализации языка.

1.9. Общие теоретические положения частных теорий отдельных родов и видов судебных экспертиз (понятие частной экспертной теории, ее предмета, объектов, задач).

2. Правовое обеспечение применения и использования специальных знаний в юрисдикционной и правотворческой деятельности:

2.1. Правовая основа деятельности судебно-экспертных организаций, организаций, осуществляющих антикоррупционную экспертизу; правовой статус их руководителей[130].

2.2. Основы правового и профессионального статуса судебного эксперта и эксперта, привлекаемого к производству экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности, эксперта в области антикоррупционной экспертизы, как субъектов правоприменительной и правотворческой деятельности.

2.3. Учение об экспертной инициативе.

2.4. Правовые основы регламентации формальной и содержательной сторон результата деятельности эксперта – заключения судебной экспертизы или экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности, заключения антикоррупционной экспертизы, особенности его оценки и использования в различных видах юрисдикционной деятельности, включая судопроизводство.

2.5. Основы правового и профессионального статуса специалиста как субъекта правоприменительной и правотворческой деятельности.

2.6. Правовые основы регламентации формальной и содержательной сторон результатов деятельности специалиста – консультации или заключения, а также особенности их использования в судопроизводстве и иных видах юрисдикционной деятельности.

2.7. Международно-правовое сотрудничество в области судебной экспертизы, экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности, антикоррупционной экспертизы, а также участия специалиста в судопроизводстве и иных видах юрисдикционной деятельности.

Необходимость включения блока правовых основ в предмет исследования судебной экспертологии вполне обоснованна. Судебная экспертология изучает общие закономерности, которые характеризуют судебную экспертизу и экспертизу в иных видах юрисдикционной деятельности, в правотворческой деятельности. Она разрабатывает методологические рекомендации не только для эксперта, но и для правоприменителя, назначающего экспертизу, с целью минимизации возможных ошибок при назначении и последующем производстве экспертизы, рекомендации по проверке и оценке заключения эксперта. Эти закономерности неразрывно связаны с судопроизводством, иными видами юрисдикционной деятельности, правотворческой деятельностью, что не позволяет сужать предмет исследования только уголовно-процессуальной сферой, поскольку судебная экспертиза или экспертиза, как междисциплинарный правовой институт, используется во всех видах судопроизводства, а также в исполнительном производстве, нотариальной, таможенной и иных юрисдикционных видах деятельности, а также в правотворческой деятельности. Экспертиза в иных видах юрисдикционной деятельности отличается от судебной экспертизы процедурой назначения и нормативными предписаниями, связанными с особенностями производства. Однако сущность самой экспертизы как исследования остается неизменной независимо от вида юрисдикционной или правотворческой деятельности.

В этой связи очевидна необходимость унификации правовых основ судебной экспертизы, экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности, антикоррупционной экспертизы независимо от вида судопроизводства или юрисдикционной и правотворческой деятельности, но с учетом особенностей, которые накладывает тот или иной вид деятельности.

Односторонний подход в изучении закономерностей судебной экспертизы, экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности, антикоррупционной экспертизы применительно только к соответствующему виду деятельности усугубит разрозненность и противоречивость нормативного регулирования одних и тех же явлений. В дальнейшем это приводит правоприменителя к выводу о возможности применения различных методических подходов, методик в рамках экспертизы одного рода или вида в отношении однородной группы объектов при решении идентичной экспертной задачи. И в итоге попытки привести методическое обеспечение экспертизы к единой основе будут сведены на нет.

Унификация правовых и методологических основ судебной экспертизы (экспертизы) не может быть достигнута, если эти основы будут изучаться исключительно какой-либо процессуальной наукой, так же как налоговое право, таможенное право, теория государства и права не изучают особенности назначения и производства экспертизы, методологические аспекты, требования к оценке и методику проверки и оценки ее результатов. Последствием разрозненного подхода к изучению закономерностей судебной экспертизы выступает также невозможно реализовать единые положения о судебной экспертизе (экспертизе) в практической деятельности.

3. Организационное обеспечение применения и использования специальных знаний в юрисдикционной деятельности:

3.1. Организация, структура, функции государственных и негосударственных судебно-экспертных организаций, организаций, осуществляющих проведение антикоррупционной экспертизы.

3.2. Информационное обеспечение судебно-экспертной деятельности, экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности, антикоррупционной экспертизы.

3.3. Профессиональная деятельность, подготовка и повышение квалификации судебного эксперта, сертификация деятельности судебного эксперта или эксперта, осуществляющего производство экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности; подготовка, переподготовка, повышение квалификации эксперта антикоррупционной экспертизы; экспертная дидактика.

3.4. Психологические, логические и нравственные основы профессиональной деятельности судебного эксперта и эксперта антикоррупционной экспертизы; профессиональная этика судебного эксперта и эксперта антикоррупционной экспертизы.

Некоторые авторы (Р. С. Белкин, Т. В. Аверьянова, Е. А. Зайцева и др.) полагают, что данному разделу не место в структуре судебной экспертологии, поскольку закономерности указанных направлений деятельности успешно изучаются в рамках науки управления. Однако при изучении закономерностей указанной деятельности в рамках науки управления не учитывается специфика судебно-экспертной деятельности, деятельности по проведению экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности и антикоррупционной экспертизы. Общие положения, разработанные наукой управления вполне могут быть взяты за основу, но «наращивать» исследования с учетом особенностей деятельности по назначению и производству экспертиз следует в русле судебной экспертологии, обеспечивающей комплексный подход.

Многие ученые с этим согласны. Так, М. Я. Сегай отводил место в структуре судебной экспертологии оптимизации научной организации и управления инфраструктурой судебно-экспертной деятельности, включая оптимизацию организационных форм управления государственными судебно-экспертными учреждениями и негосударственными экспертными структурами, подготовку и переподготовку экспертов[131].

Изучение организационного обеспечения применения и использования специальных знаний в юрисдикционной деятельности должно быть включено в структуру судебной экспертологии прежде всего потому, что качество экспертной деятельности, так же, как и деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы, в первую очередь зависит от организации ее осуществления в оптимальной форме. Подбор наиболее подходящей организационной формы экспертной организации оказывает непосредственное влияние на ее деятельность, способен как улучшить качество производства судебных экспертиз, так и свести его на нет. Унификация как процесс постепенно должна охватить все сферы экспертной деятельности, от правовой, организационной до методической, сферы образования, переподготовки и повышения квалификации экспертов. Таким образом, именно в рамках судебной экспертологии созданы возможности улучшения качества подготовки и переподготовки экспертов, унификации научно-методического обеспечения судебной экспертизы.

4. Судебно-экспертные технологии.

4.1. Методология судебно-экспертной деятельности и деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы.

4.2. Процесс экспертного исследования и его стадии.

4.3. Судебно-экспертные методики, их типизация, стандартизация и паспортизация, методика антикоррупционной экспертизы.

4.4. Профилактическая деятельность эксперта и специалиста;

4.5. Профилактика экспертных ошибок.

Поддерживая определение предмета судебной экспертологии, предложенное Е. Р. Россинской[132], считаем необходимым сформулировать его с учетом уточнения объекта исследования.

Предметом судебной экспертологии являются теоретические, правовые и организационные закономерности осуществления судебно-экспертной деятельности в целом, деятельности по применению и использованию специальных знаний в иных видах юрисдикционной деятельности, проведения антикоррупционной экспертизы; закономерности возникновения, формирования и развития классов, родов и видов судебных экспертиз и их частных теорий на основе единой методологии, унифицированного понятийного аппарата и с учетом постоянного обновления и видоизменения судебно-экспертных знаний и разрабатываемые на основе познания этих закономерностей единые для всех видов судопроизводства и иных видов юрисдикционной и в правотворческой деятельности унифицированные экспертные технологии, стандарты экспертных компетенций и сертифицированных экспертных лабораторий, единое правовое и организационное обеспечение судебно-экспертной деятельности и деятельности по применению и использованию специальных знаний в иных видах юрисдикционной и в правотворческой деятельности. Исходя из предмета научного исследования, судебная экспертология как наука представляет собой систему научных знаний об указанных закономерностях.

Среди методов научного исследования, применяемых судебной экспертологией, можно назвать: методы теоретического исследования (абстрагирование, анализ и синтез, идеализация, индукция и дедукция, обобщение, комплексирование, моделирование, классификация, формализация и др.), методы эмпирического исследования (наблюдение, метод сравнительного анализа, системного анализа и др.). Следует поддержать точку зрения Т. В. Аверьяновой, выделившей ряд подходов, которые характеризует применяемость методов судебной экспертологии: информационный подход, деятельностный подход и правовой анализ, в том числе сравнительно-правовой анализ[133].

Возможным является использование судебной экспертологией и ретроспективного метода, под которым понимается специфический для судебной экспертологии комплексный метод (анализ, синтез, идеализация и некоторые другие методы), присущий методологии истории, суть которого заключается в обращении к исследованию событий и закономерностей прошлого, их характеризующих, и выведение на основе этого нового знания, способствующего совершенствованию современной науки и ее предмета.

Полагаем, что природа судебной экспертологии, как и опосредованно связь с другими науками, является сложной по своему составу, включая как юридическую составляющую, так и элементы связи с другими (медициной, химией, физикой и т. д.) науками, что в очередной раз доказывает ее синтетический характер. Судебная экспертология как наука весьма тесно связана с другими отраслями научного знания, прежде всего, с криминалистикой. Такая многогранная взаимосвязь подчеркивает характер судебной экспертологии. Криминалистика и судебная экспертология существуют как отдельные науки, но при этом находятся в тесной взаимосвязи, что обусловлено не только историческим развитием, но и методологией, задачами и целями. Предмет, объект, методы и принципы каждой из указанных наук подчеркивают ее самостоятельность и уникальность.

Судебная экспертология характеризуется следующими чертами-признаками.

1. Является синтетической наукой, поскольку имеет несколько составляющих: юридическую (правовую) и других отраслей знаний (медицины, психиатрии, психологии, инженерно-технических, физики, химии и т. д.). Эти составляющие находят отражение в структуре ее предмета.

2. Имеет междисциплинарный характер, изучает различные закономерности, на основе которых строятся институты, реализуемые различных отраслях права. Кроме того, вносить вклад в общую теорию в рамках судебной экспертологии могут не только собственно ученые в области судебной экспертологии, но и посвятившие свои труды проблемам процессуального права, доказательственного права и других.

3. Использует общенаучные принципы и методы исследования, но конкретизирует их направленность для улучшения качества исследования собственного предмета.

4. Является передовой, «инновационной наукой в силу пограничного характера и связи с науками естественно-технического профиля»[134]. Судебная экспертология не ограничивается восприятием достижений указанных наук, но использует разработки всего спектра научных отраслей, которые выступают «материнским», базовым, знанием, для специальных знаний, применяемых в том или ином роде или виде судебной экспертизы.

5. Носит выраженный прикладной характер и должна, как писал Р. С. Белкин, «играть методологическую роль по отношению к теоретическим основам отдельных видов экспертиз, не лишая их в то же время самостоятельности и не отрывая от тех наук, в рамках которых они существуют и развиваются»[135]. Эта «наука служит практике, опирается на прочную основу фактов, установленных практикой и теоретически обобщенных»[136].

6. Имеет свою собственную терминологию (язык).

По сути судебная экспертология является наукой, изучающей использование специальных знаний в широком смысле в судопроизводстве, иных видах юрисдикционной деятельности, в том числе в рамках антикоррупционной деятельности.

Очевидно, что деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы может выступать объектом исследования и в других науках, например теории государства и права, административного права и других. Но это совершенно не мешает развитию науки и совершенствованию практической деятельности, а, напротив, обогащает их.

Судебная экспертология выступает обосновывающим знанием для нормативного регулирования и реализации правовых институтов судебной экспертизы, участия специалиста, а также экспертизы в иных видах юрисдикционной деятельности, антикоррупционной экспертизы и ряда других. Положения, выработанные судебной экспертологией, должны быть восприняты законодателем при осуществлении унификации межотраслевых правовых институтов, входящих в состав указанного макроинститута.

Деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы и закономерности осуществления указанной деятельности вполне органично включаются в соответственно объект и предмет науки судебная экспертология. В связи с чем обоснованно можно сделать вывод о том, что теоретической основой антикоррупционной экспертизы является судебная экспертология.

2.2. Понятие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Ее соотношение с правовой и криминологической экспертизой

Нормативно закрепленного определения понятия «антикоррупционная экспертиза» в действующем российском законодательстве на федеральном уровне пока не существует. При этом имеются нормативные положения, носящие характер рекомендаций. Например, в ст. 2 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике»[137] установлено, что антикоррупционная экспертиза – это деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

В новой редакции Модельного закона «О противодействии коррупции»[138], антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов определяется также как деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Основание и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов устанавливаются законодательством государства (ст. 3). В этом законе закреплено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает одной из мер противодействия коррупции (ст. 11 Модельного закона 2008 г.), а не только ее предупреждения. К мерам по профилактике коррупции антикоррупционная экспертиза отнесена в ФЗ № 273 о противодействии коррупции.

Несмотря на то, что в нашей стране действует ФЗ об антикоррупционной экспертизе (ФЗ об АКЭ), в нем не определяется понятие данного явления. При этом определение предлагается в ст. 2 Модельного закона 2012 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов – деятельность по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и подготовке заключений, содержащих рекомендации по их устранению, а также требований прокурора об изменении нормативного правового акта.

Следует еще раз подчеркнуть, что положения Модельных законов носят рекомендательный для государств-участников характер и могут игнорироваться при наличии действующего законодательства, регулирующего данное явление, да и в целом не обязательны для применения. В России такого положения пока нет, следовательно, можно взять за основу такое определение и рассматривать его как нормативное.

В основе всех трех перечисленных выше определений понятия «антикоррупционная экспертиза» лежит слово «деятельность». Однако необходимо различать понятия «деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы» и «антикоррупционная экспертиза». В большинстве словарей понятие «деятельность» определяется как вид активности, работа, занятие кого-либо в какой-либо области[139]. Деятельность – «это специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. В отличие от действий животного, деятельность человека предполагает определенное противопоставление субъекта и объекта деятельности: человек противополагает себе объект деятельности как материал, который сопротивляется воздействию на него человека и должен получить новую форму и свойства, превратиться из материала в продукт деятельности. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности, и, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность»[140].

Деятельность – «форма активности человека, идеальное и предметно-практическое взаимодействие индивида с миром. Формы и механизмы деятельности, вырабатываемые в процессе человеческой истории, фиксируются в знаково-символических, орудийных и образных формах и передаются через культуру и обучение («социальное наследование»)»[141]. Деятельность – специфический вид человеческой активности, направленной на творческое преобразование, совершенствование действительности и самого себя[142].

Термин «экспертиза» в широком смысле – исследование каких-либо данных, фактов с целью поиска ответов на практические вопросы, решение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства и т. п.[143] В энциклопедическом словаре экспертиза (франц. expertise – от лат. expertus – опытный), определяется как исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.[144] Под судебной экспертизой (экспертизой в иных видах юрисдикционной деятельности) понимается – процессуальное действие, т. е. совокупность действий познавательного характера, направленных на получение ответов на вопросы, требующие использования специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, включающее назначение и производство экспертного исследования, выполняемое субъектом, ведущим процесс, и экспертом, а также составление экспертом по результатам исследования заключения и его оценку участниками процесса[145].

Нормативное определение судебной экспертизы закреплено в ст. 9 Федерального закона № 73-ФЗ от 31 мая 2001 года «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»: судебная экспертиза – предусмотренное законодательством Российской Федерации о судопроизводстве процессуальное действие, включающее в себя проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, требующим специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла.

Таким образом, экспертиза – это прежде всего исследование. В этой связи очевиден неопределенный подход к определению антикоррупционной экспертизы через термин «деятельность». Второе понятие гораздо шире и включает в себя первое – исследование (экспертизу).

В региональном законодательстве встречаются определения «антикоррупционной экспертизы». Содержание термина «антикоррупционная экспертиза» в большинстве региональных нормативных правовых актов, как и в федеральном законодательстве, не раскрывается, а обозначается через основную цель данной процедуры[146]. Во многих актах понятие раскрывается через термин «деятельность». Так, например, ч. 1 ст. 10 Закона Республики Татарстан от 04.05.2006 № 34-ЗРТ (ред. от 16.07.2021) «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» (в ред. Закона РТ от 19.01.2010 № 6-ЗРТ) устанавливает, что антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность по выявлению в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) государственных органов, органов местного самоуправления и организаций положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Подобное положение установлено в ч. 1 ст. 6 Закона Белгородской области от 07.05.2010 № 338 (ред. от 27.12.2022) «О противодействии коррупции в Белгородской области» (принят Белгородской областной Думой 29.04.2010): «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Белгородской области – деятельность по изучению нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) с целью выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения».

В ч. 2 ст. 19.1 Закона Тюменской области от 07.03.2003 № 121 (ред. от 03.10.2022) «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области» (принят Тюменской областной Думой 20.02.2003) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2023) антикоррупционная экспертиза определяется как деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов (явления или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующие их распространению), содержащихся в проектах нормативных правовых актов, а также по разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона Республики Алтай от 05.03.2009 № 1-РЗ (ред. от 24.06.2022) «О противодействии коррупции в Республике Алтай» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Алтай и их проектов представляет собой деятельность соответствующих специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в указанных нормативных правовых актах и их проектах, разработке рекомендаций, направленных на устранение этих факторов.

Реже встречается определение антикоррупционной экспертизы через термин «выявление». Так, в ст. 2 Закона Свердловской области от 20.02.2009 № 2-ОЗ (ред. от 30.09.2022) «О противодействии коррупции в Свердловской области» (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 10.02.2009) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области определена как выявление в нормативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области коррупциогенных факторов.

В ч. 1 ст. 9 Закона Чеченской Республики от 21.05.2009 № 36-РЗ (ред. от 21.06.2022) «О противодействии коррупции в Чеченской Республике» устанавливается, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, их проектов и иных правовых актов представляет собой первичный анализ коррупциогенности акта с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте акта и направлена на выявление и устранение несовершенства правовых норм, которые могут способствовать совершению коррупционных действий. Такой подход не является стандартным, в нем сделан акцент на исследовательскую сущность антикоррупционной экспертизы, но на уровне указания одного из основных используемых методов.

Оригинальная формулировка антикоррупционной экспертизы приводится в ст. 3 Закона Оренбургской области от 15.09.2008 № 2369/497-IV-ОЗ «О противодействии коррупции в Оренбургской области» (с изменениями на 26 мая 2020 года), где она определяется как «деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным правовым актам Оренбургской области, к их проектам, с разработкой рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов». Некорректность такой формулировки вполне очевидна, поскольку факторы не могут относиться к актам, они в них либо содержатся, т. е. включены в содержание нормативных положений, либо отсутствуют.

Один из редких примеров указания на исследовательскую сущность антикоррупционной экспертизы приведен в п. 1.2 ст. 1 Постановления Правительства Ленинградской области от 23.11.2010 № 310 (ред. от 21.03.2022) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Ленинградской области и проектов нормативных правовых актов Ленинградской области», в котором она определена как экспертное исследование с целью выявления в нормативных правовых актах Ленинградской области и проектах нормативных правовых актов Ленинградской области коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Другой пример – в ч. 1 ст. 16 Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 (в ред. от 04.05.2022) «О правовых актах города Москвы», в котором установлено, что антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов – это «исследование, направленное на выявление и устранение в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». В качестве «специального исследования, производимого учеными и специалистами в целях законности, обоснованности, обеспечения высокого качества и своевременности готовящегося или подготовленного проекта правового акта; выявления возможных позитивных и негативных социальных, экономических, экологических, правовых и других последствий принятия правового акта» определяется антикоррупционная экспертиза в ст. 37 Закона Иркутской области от 12 января 2010 г. № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области».

В некоторых актах уточняются положения об антикоррупционной экспертизе, толкование которых позволяет подчеркнуть ее сущность. Так, в ст. 8 Закона Республики Бурятия от 16.03.2009 № 701-IV (ред. от 04.10.2022) «О противодействии коррупции в Республике Бурятия» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2023) установлено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения проводится в Республике Бурятия в соответствии с федеральным законом в порядке, установленном нормативными правовыми актами <…> и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

О методике, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, упоминается и в Постановлении администрации г. Тулы от 09.04.2010 № 1157 (ред. от 20.04.2022) «О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) в администрации муниципального образования город Тула».

Большая часть определений характеризуется отсутствием единого подхода к пониманию термина, практически не акцентируется исследовательская сущность этого явления. Многие региональные акты вообще не содержат определение понятия «антикоррупционная экспертиза».

Как верно отмечают В. М. Баранов и П. А. Кабанов в значительной доле региональных законов, регулирующих правотворческий процесс, для повышения качества правотворчества и снижения его коррупциогенности предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы, при этом в них сформулировано собственное понятие антикоррупционной экспертизы, которое, как правило, не всегда соответствует содержанию этого вида экспертной деятельности, предусмотренного федеральным законодательством[147].

Мнения ученых о понятии антикоррупционной экспертизы в некоторой степени различаются.

Основным признаком, выделяемым многими авторами и определяющим сущность антикоррупционной экспертизы, является именно исследование. Так, И. С. Андреев считает, что «экспертизу нормативного правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия»[148]. При этом он верно определяет основные, хотя и не все, элементы этой системы: 1) субъект исследования; 2) объект исследования; 3) предмет исследования; 4) методика исследования; 5) результат исследования.

По мнению А. А. Разуваева, антикоррупционная экспертиза – это «основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования»[149]. Данное определение является обобщенным, в нем отсутствует специфика антикоррупционной экспертизы – указание на объект, предмет и цель исследования, отличающий от других видов экспертиз. Кроме того, оно содержит признак, которому не в полной мере отвечает антикоррупционная экспертиза – «выполненное по поручению заинтересованных лиц», поскольку независимым экспертам выполнение такого исследования никем не поручается, такие эксперты осуществляют экспертизу по собственной инициативе и за счет собственных средств (ст. 5 ФЗ № 172).

А. Н. Миронов предлагает считать антикоррупционной экспертизой «проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установления необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия качественного и эффективного нормативного правового акта лицом (лицами), назначившим экспертизу»[150]. В представленном определении также отсутствует указание на объект и предмет исследования, и автор указывает на цель антикоррупционной экспертизы, которая одновременно присуща и правовой, и криминологической и другим экспертизам, объектом которых выступает проект нормативного правового акта или уже действующий такой акт.

С. М. Будатаров определяет антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов как проверку правового акта (проекта правового акта) на соответствие предусмотренных в нем действий представителей власти интересам общества[151]. Такое определение, полагаем, отражает лишь некоторые элементы, составляющие достаточно емкое понятие «экспертиза». К тому же в нем предусматривается однобокий подход к установлению только тех коррупциогенных факторов, которые могут формировать поведение представителей власти, но коррупциогенных факторов гораздо больше.

По мнению П. А. Кабанова, антикоррупционная экспертиза представляет собой «деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), состоящая из проведения исследования нормативных правовых актов и/или проектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов»[152]. Представленное определение содержит несколько признаков, подчеркивающих сущность антикоррупционной экспертизы как исследования, а также важный признак – требование наличия специальных знаний в определенной области. Однако в нем ничего не сказано о методах и методике исследования.

А. В. Ермакова выделяет несколько подходов к антикоррупционной экспертизе: «во-первых, как специальное исследование, имеющее собственные объект, предмет, цель и определенную методику, а также ограниченный круг субъектов, уполномоченных на его проведение. Во-вторых, поскольку профессиональная оценка нормативного правового акта по итогам экспертизы находит свое отражение в экспертном заключении, антикоррупционную экспертизу можно рассматривать как инструмент оценки законодательства и повышения его качества и эффективности, так как регулятивный потенциал антикоррупционной экспертизы может стать одним из эффективных средств борьбы с коррупцией, а не только мерой по ее профилактике, как это закреплено в законе. В-третьих, как особую государственную функцию, осуществляемую органами государственной власти, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы. В-четвертых, с учетом значительного количества правового материала, регламентирующего процедуру проведения антикоррупционной экспертизы, как самостоятельный правовой институт»[153]. В этой связи, по ее мнению «антикоррупционная экспертиза в законодательном процессе представляет собой профессиональный анализ и оценку нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты законов с точки зрения наличия в них механизмов правового регулирования, способных вызвать коррупционные действия и (или) решения субъектов правоприменения в процессе реализации ими своих прав и исполнения возложенных на них обязанностей, с целью выработки рекомендаций по устранению указанных механизмов или нейтрализации их действия»[154].

Выделение обозначенных выше подходов к пониманию антикоррупционной экспертизы заслуживает поддержки. Однако определение автором сущности антикоррупционной экспертизы только через «анализ и оценку» необоснованно сужает эту деятельность до применения одного только метода анализа. Некорректно с точки зрения экспертологии употреблять в качестве синонимичных термины «исследование» и «анализ», поскольку последний означает в первую очередь метод, используемый при исследовании. Кроме того, автор не упоминает субъектов и необоснованно расширяет объект антикоррупционной экспертизы за счет включения в него проектов официальных отзывов и заключений на проекты законов. Также не совсем понятно, что подразумевается под термином «профессиональный анализ и оценка».

Ю. И. Воронина пишет, что «антикоррупционная экспертиза законодательных актов (их проектов) имеет двойственную природу: это одна из постоянно действующих форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, которая проявляется в обязательности привлечения к проведению данного вида экспертизы граждан, преимущественно из числа предполагаемых адресатов, в целях повышения доступности для них языка законодателя»[155], а также это – «специальное исследование законодательных актов (их проектов), проводимое экспертом, группой экспертов в целях выявления коррупциогенных факторов»[156]. Представленное определение вряд ли можно считать полным с точки зрения упоминания в нем признаков, способных характеризовать определяемое явление.

Представляет интерес позиция М.В. Кострицкой, которая расширяет предмет научного исследования и предлагает использовать термин «экспертная законопроектная деятельность». Под такой деятельностью понимается «исследование, проводимое публичными и/или социальными субъектами (экспертами), обладающими специальными познаниями, квалификацией и умениями в области оценки соответствия законопроекта установленным стандартам специфическими методами, завершающееся итоговым решением утвержденного образца, в целях принятия качественных по форме и содержанию законодательных актов»[157]. Такое определение позволяет включить в экспертную законопроектную деятельность и осуществление антикоррупционной экспертизы, однако, при этом признаки остаются размытыми, не конкретизированными и необоснованно расширяется структура такой деятельности.

А. А. Арнаутова, анализируя только экспертизу проекта нормативного правового акта, предлагает понимать под ней «форму использования специальных знаний в ходе создания нормативного правового акта, исследование, основанное на применении специальных знаний, которое проводится с целью совершенствования проекта, устранения правотворческих ошибок, определения перспективы его действия и повышения эффективности нормативного правового акта»[158]. В такой формулировке отсутствует указание на субъекта и методику исследования. Однако это определение способно объединить все виды экспертиз, проводимые в отношении проектов нормативных правовых актов.

Ряд авторов формулируют понятие антикоррупционной экспертизы, рассматривая его в сопоставлении со смежными видами экспертиз – правовой и криминологической. Так, Е. И. Юлегина формулирует следующее определение: «антикоррупционная экспертиза – вид криминологической экспертизы (содержащей в себе элементы правовой экспертизы), проводимой государственными органами и институтами гражданского общества – независимыми экспертами, гражданами, организациями с целью выявления и устранения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах»[159]. Акцент в этом определении делается на субъектную составляющую, однако не конкретизируются важнейшие признаки экспертов, выполняющих антикоррупционную экспертизу.

Под антикоррупционной экспертизой как вида правовой экспертной деятельности Т. А. Тухватуллин предлагает понимать «предусмотренную законодательством деятельность уполномоченных органов, организаций, граждан, в том числе в статусе независимых экспертов по изучению нормативных правовых актов (их проектов) на предмет установления в них норм, имеющих коррупциогенные факторы, а также подготовки по его результатам заключения или иного документа»[160]. Такое определение не отражает сущности антикоррупционной экспертизы, поскольку неясно, что подразумевается под изучением нормативных правовых актов (их проектов), на основе чего оно проводится, какие методы используются, как выявляются и оцениваются признаки и свойства объекта.

Достаточно точное определение дают Е. В. Каменская и А. А. Рождествина: «Антикоррупционная экспертиза – это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленная на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению»[161].

М. С. Бахтина полагает, что «антикоррупционная экспертиза, являясь разновидностью экспертиз, используемых в правотворческом процессе», может быть признана специальной правовой экспертизой и представляет собой «исследование и оценку экспертом нормативных правовых актов и их проектов на наличие в нормативных предписаниях и отдельных юридических конструкциях дефектов и пробелов, с высокой долей вероятности создающих условия для совершения коррупционных нарушений, а также на их устранение»[162]. В таком определении отсутствуют целевая, субъектная и методологическая составляющая.

Следует отметить, что отнесение антикоррупционной экспертизы к разновидности правовой подчеркивалось и другими авторами[163].

Ряд авторов полагают, что «методологически антикоррупционная экспертиза является одним из видов криминологической экспертизы, основной целью которой является оценка криминогенности законодательных решений, а именно – их способности порождать противоправное поведение субъектов. Из этого следует, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов – это вид криминологической экспертизы по выявлению заранее заложенных в правовых нормах коррупционных проявлений. Антикоррупционная экспертиза проводится специалистами (экспертной комиссией) и по ее результатам выносится мотивированное заключение, содержащее, помимо описания самих коррупционных факторов, рекомендации, направленные на устранение либо изменение обнаруженных фактов»[164].

Многие авторы отождествляют правовую и юридическую экспертизы. Так, проведенный А.В. Ким анализ нормативного регулирования правовой и юридической экспертизы, позволил выделить следующие черты обоих явлений: 1) исследование проводится специально уполномоченным субъектом – экспертом; 2) объектом экспертизы является нормативный правовой акт; 3) в ходе экспертизы проводится анализ норм как правового акта, экспертиза которого проводится, так и положений законодательства, на соответствие (несоответствие) которым осуществляется правовая оценка проверяемого акта; 4) целью исследования является выявление противоречий положениям Конституции РФ и федеральным законам, требованиям юридической техники; 5) результаты экспертизы в любом случае оформляются в официальный документ – заключение; 6) заключения направляются в нормотворческий орган для обозрения. И в итоге она делает вывод, что «принципиальной разницы между правовой и юридической экспертизой нет, и по своей сущности они являются тождественными»[165]. При этом, проводя анализ соотношения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России, А.В. Ким, подчеркивает разницу между этими видами экспертиз: в правовом регулировании полномочий по выполнению таких экспертиз; в сроках, установленных для выполнения таких экспертиз; в задачах, которые решают эксперты во время проведения экспертиз; в результате изучения правового акта эксперты делают разные выводы; в предложениях эксперта, изложенных в экспертном заключении по результатам экспертиз и в содержании каждого вида деятельности[166].

М. В. Кострицкая в качестве признаков «экспертизы законопроектов» выделяет: «а) специфические объект (проект законодательного акта) и предмет (определение соответствия объекта экспертизы установленным стандартам); б) осуществление экспертизы лицом, обладающим специальными познаниями, умениями и квалификацией в области оценки законопроекта сообразно предмету экспертизы законопроектов; в) применение специальных методов; г) составление по итогам экспертизы законопроектов итогового решения утвержденной формы; д) применение итоговых решений уполномоченным законотворческим органом»[167].

Ю. И. Воронина, полагая, что антикоррупционная экспертиза наиболее схожа по правовой природе с правовой экспертизой, выделяет следующие признаки антикоррупционной экспертизы:

• специальное исследование нормативных правовых актов (их проектов);

• проводимое экспертом, группой экспертов или экспертным учреждением в силу прямого указания закона либо без такового;

• основанное на применении специальных знаний (умений, навыков) в сфере антикоррупционного законодательства и практики его реализации;

• с использованием методики проведения антикоррупционной экспертизы;

• в целях выявления в них коррупциогенных факторов (правовых коллизий, пробелов и других несоответствий законодательству), а также повышения их качества и эффективности правоприменения;

• результатом которого является подготовка заключения или иного документа в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации[168].

При этом Ю. С. Воронина считает, что правовая и антикоррупционная экспертиза характеризуются общими чертами: 1) имеют в качестве объекта экспертизы закон или его проект; 2) направлены на устранение из объекта экспертизы недостатков (юридических неточностей, несоответствия нормативным правовым актам высшей юридической силы, правовых дефектов, коллизий); 3) проводятся специалистами, обладающими специальными правовыми знаниями и экспертными навыками, владеющими методикой проведения экспертизы законодательных актов и их проектов; 4) проводятся в отношении всех принимаемых законопроектов, являются обязательными элементами законотворческого процесса; 5) проводятся, как правило, одновременно[169].

По мнению Е. С. Третьяковой, «правовую и антикоррупционную экспертизы не стоит разграничивать, а необходимо рассматривать параллельно. Практика показывает, что выявляемые в нормативных правовых актах факторы, способствующие проявлению коррупции, могут одновременно являться нарушением федерального законодательства и наоборот. Для органов юстиции антикоррупционная экспертиза является частью правовой экспертизы, ее субинститутом. Для иных субъектов проведения – самостоятельный вид оценки нормативных правовых актов и их проектов»[170].

Анализ правовой и криминологической экспертизы с антикоррупционной экспертизой как экспертизой нормативных правовых актов, проведенный Е. И. Юлегиной, позволил автору определить, что «деление экспертиз нормативных правовых актов на виды должно проводиться по критерию «цель проведения такой экспертизы» и выделить в антикоррупционной экспертизе черты как криминологической, так и правовой экспертизы нормативных правовых актов»[171]. Т. П. Виноградов полагает, что антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является разновидностью криминологической экспертизы[172].

Подобной позиции придерживаются и другие авторы. Так, по мнению И. Н. Клюковской и Р. К. Мелекаева, экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность – это вид криминологической экспертизы, которая проводится юристами-криминологами (экспертной комиссией) по выявлению заложенных в правовых нормах возможностей способствовать проявлениям коррупционных преступлений в процессе их реализации, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупциогенных факторов, рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия[173]. При этом авторы употребляют в качестве тождественных термины «экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность» и «криминологическая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В представленном определении не нашлось места для признаков, характеризующих объект и методологию такого экспертного исследования.

По мнению А. В. Нечкина и А. В. Блещик «под правовой экспертизой можно понимать правовую оценку формы правового акта (проекта правового акта), его цели и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм порядка принятия обнародования (опубликовании) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральных законов, а также оценку соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов), а в случае необходимости еще и оценку состояния правового регулирования соответствующей сферы правоотношений, проводимую уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке»[174]. Указанные авторы представляют классификацию правовой экспертизы по предмету, выделяя при этом собственно правовую экспертизу, антикоррупционную экспертизу, юридико-техническую и лингвистическую экспертизу. «Антикоррупционная экспертиза направлена на выявление и описание коррупциогенных фактов, относящихся к действующим нормативным правовым актам и их проектам, а также разработку рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов»[175].

Д. В. Андрианова и В. И. Радченко полагают, что правовая экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) является видом исследования, в рамках которого анализируется конкретный нормативный правовой акт с учетом комплексного подхода к системе и структуре правовой системы Российской Федерации. Предметом такой экспертизы является установление соответствия нормативных правовых актов, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка нормативного правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов, соблюдения порядка принятия и обнародования (публикации) нормативного правового акта)[176].

По мнению Е. В. Журкиной, правовая экспертиза понимается как оценка нормативного правового акта в отношении соответствия его положений нормам Конституции РФ, соотношения с международно-правовыми актами, связи с общей системой действующего законодательства, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности организационными, финансовыми и другими мерами, соблюдения правил юридической техники, поощрений, мер ответственности (санкций), соответствия современным достижениям российской и зарубежной правовой науки и юридической практики[177].

По мнению А. В. Петренко, «правовая экспертиза – это деятельность уполномоченных лиц по изучению объектов правовой сферы, осуществляемая в установленной процессуальной форме и основывающаяся на общих принципах и нормах права, результаты которой закреплены в специальном акте – заключении и необходимы для принятия юридически значимых решений в целях устранения конфликтов в интересах общества и государства»[178].

Некоторые авторы отмечают, что «следует различать правовую и антикоррупционную экспертизы нормативных правовых актов. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, федеральных законов, а также оценка соответствия нормативного правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Целью же антикоррупционной экспертизы является выявление в положениях нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов»[179].

Практика проведения антикоррупционной экспертизы одновременно с правовой экспертизой нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, а также положения регионального законодательства в определенной мере подтверждают, что антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы. Так, в большинстве региональных актов указывается, что антикоррупционная экспертиза принятых ими нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов осуществляется при проведении правовой экспертизы и (или) проводится в порядке мониторинга применения актов[180]. Например, в ст. 10 Закона Томской области от 07.07.2009 № 110-ОЗ (ред. от 02.12.2022) «О противодействии коррупции в Томской области» При проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов области проводится их антикоррупционная экспертиза в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в порядке, установленном нормативными правовыми актами области, согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Правовая экспертиза проводится для оценки соответствия проектов нормативных правовых актов области законодательству Российской Федерации и Челябинской области, требованиям юридической техники до принятия нормативных правовых актов области.

Четко определяющим место антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области является положение ч. 1 ст. 2 Закона Рязанской области от 28.12.2009 № 175-ОЗ (ред. от 15.07.2010) «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области»: «Антикоррупционная экспертиза, в том числе и независимая, проводимая в отношении проектов законов Рязанской области и проектов иных нормативных правовых актов Рязанской области в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, является обязательным элементом их правовой экспертизы и процесса подготовки и принятия нормативного правового акта Рязанской области»[181].

Как верно пишет Е. И. Спектор, «повышению эффективности антикоррупционной экспертизы законодательства послужило бы и более четкое ее разграничение по содержанию, результатам, последствиям с правовой экспертизой»[182].

Для более точного определения места антикоррупционной экспертизы необходимо провести сравнение по оптимальному количеству признаков, характеризующих антикоррупционную, правовую и криминологическую экспертизы.

Таблица 2

Сравнительная характеристика признаков антикоррупционной, правовой, криминологической экспертиз

Таким образом, можно выделить черты (признаки), которые в идеальном представлении должны характеризовать антикоррупционную экспертизу:

• исследование как вид познавательной деятельности, процесс решения задачи, возникающей в отношении объекта, по определенной методике, результатом которого выступает новое знание о закономерностях какого-либо события, процесса, явления;

• предмет экспертизы – обстоятельства, способствующие формированию коррупционного поведения — коррупциогенные факторы и механизм их реализации, обстоятельства противодействия коррупционному поведению;

• объект исследования – нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта, непосредственный объект – текст;

• цель – обнаружение коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и принятие мер к их устранению;

• задачи – проведение полного, всестороннего и объективного исследования текста нормативного правового акта (проекта); толкование терминов и словосочетаний, содержащих конкретное юридическое содержание; выявление коррупциогенных факторов; устранение коррупциогенных факторов путем внесения изменений в текст законопроекта или закона, либо отмены положения статьи, содержащей такой фактор (предложение об изменении положения или исключения его из текста закона/проекта);

• методика – совокупность методов, способов и приемов проведения исследования нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта в целях решения указанных выше задач;

• субъект – незаинтересованное сведущее лицо, обладающее специальными знаниями, а также умениями и навыками, необходимыми для проведения антикоррупционной экспертизы, которому гарантируются самостоятельность и независимость при проведении исследования;

• сопровождается нормативным регулированием на федеральном и региональных уровнях;

• является обязательной к проведению соответствующими должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления по отношению к установленному законодательством перечню объектов;

• проводится как на этапе принятия нормативного правового акта, так и в последующем в любой момент времени в период действия нормативного правового акта, в том числе в рамках правового мониторинга;

• антикоррупционная экспертиза проводится должностными лицами государственных органов и организаций, органов местного самоуправления в установленный в соответствующем законодательстве срок;

• результатом экспертизы является заключение эксперта, которое представляется в правотворческий орган, принимающий нормативный правовой акт, в прокуратуру, либо в иной установленный законодательством орган, который обязан рассмотреть его и принять либо отклонить рекомендации эксперта.

Приведенные признаки подтверждают, что антикоррупционная экспертиза является специфической разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В определенных случаях антикоррупционная экспертиза «поглощается» правовой экспертизой, когда в рамках последней решаются задачи антикоррупционной экспертизы. Однако это не означает, что антикоррупционная экспертиза не может существовать как отдельный вид экспертизы, характеризующийся собственным предметом, задачами, методологией и технологией исследования.

Исходя из изложенного антикоррупционную экспертизу можно определить как исследование нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта по утвержденной методике, проводимое сведущим лицом (экспертом), обладающим специальными знаниями, в целях обнаружения в нем коррупциогенных факторов и принятия мер к их устранению, результаты которого оформляются в виде заключения и учитываются в правотворческой деятельности соответствующего органа.

Деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы включает в себя совокупность действий, направленных на организацию и подготовку к проведению исследования, собственно проведение антикоррупционной экспертизы в установленный срок, подготовку экспертом заключения и его направление в соответствующий правотворческий орган, а также принятие указанным органом в установленный срок решения об использовании результата антикоррупционной экспертизы в правотворческой деятельности или об отказе в использовании.

2.3. Соотношение антикоррупционной экспертизы с оценкой регулирующего воздействия, оценкой фактического воздействия и судебно-нормативной экспертизой

Антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Но при этом прослеживаются общие черты с другими видами исследований.

Практически одновременно с нормативной регламентацией антикоррупционной экспертизы в нашей стране появился новый правовой институт – оценка регулирующего воздействия. Практика проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, оказывающих влияние на бизнес, с созданием правовых и централизованных институциональных основ существует в Республике Армения (с 2011 г.), Республике Казахстан (с 2015 г.), Кыргызской Республике (с 2014 г.), в Российской Федерации (с 2010 г.), в Республике Беларусь (с 2019 г.)[183].

В 2012 году во исполнение подп. «д» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[184] Правительство Российской Федерации приняло Постановление, которым были утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии[185]. Правилами ОРВ был установлен порядок проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии.

В соответствии с законодательством, уполномоченными органами проведения оценки регулирующего воздействия и экспертизы проектов нормативных правовых актов на федеральном уровне выступает Департамент регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России. А на региональном – орган государственной власти субъекта Российской Федерации или специально созданный коллегиальный орган, ответственный за развитие процедуры экспертизы, выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения указанной процедуры, а также осуществляющий подготовку заключений об экспертизе. Органом, уполномоченным на контроль за качеством проведения оценки применения, выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации или специально созданный коллегиальный орган, ответственный за развитие процедуры оценки применения, в том числе оценки фактического воздействия, выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения указанных процедур, а также осуществляющий подготовку заключений о достижении целей введения обязательных требований и заключений об оценке фактического воздействия[186].

Уполномоченные органы осуществляют порученные им виды деятельности во взаимодействии с партнерами – Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Консультативным советом по иностранным инвестициям, Союзом предпринимателей нового поколения российского бизнеса «Деловая Россия» и другими.

В соответствии с п.1 (1) указанных Правил ОРВ объектами оценки регулирующего воздействия выступают:

а) проекты актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности:

• содержащие требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы;

• регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора);

• регулирующие отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц;

• регулирующие отношения в области создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц и осуществления ими своей деятельности;

• регулирующие отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг;

• регулирующие отношения в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации;

• регулирующие отношения в области оценки соответствия, в области безопасности процессов производства;

• регулирующие отношения в области применения мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в указанных в абзацах втором-восьмом настоящего подпункта сферах;

б) проекты актов, устанавливающие требования к осуществлению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществлению полномочий органов местного самоуправления.

Помимо этого, все объекты оценки разделены на три группы в зависимости от степени регулирующего воздействия: проекты актов с высокой, средней, низкой степенями регулирующего воздействия.

В ст. 53 ФЗ № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[187] также установлен перечень объектов оценки регулирующего воздействия – проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

1) устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз;

2) устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

3) устанавливающие или изменяющие ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как и в Правилах ОРВ в ст. 53 ФЗ № 414 содержится перечень проектов, которые не могут выступать объектами оценки регулирующего воздействия.

Пунктом 2 Правил ОРВ установлены исключения – предусмотрен перечень объектов, которые не могут подвергаться оценке регулирующего воздействия.

В соответствии с п. 2 Правил ОФВ объектами оценки регулирующего воздействия выступают:

а) нормативные правовые акты, при разработке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия;

б) иные нормативные правовые акты по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Целями оценки регулирующего воздействия проектов актов и проектов решений являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможные способы решения, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов и снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов (п. 4 Правил ОРВ).

В указанных Правилах ОРВ определяются и раскрываются подробно этапы процедуры проведения оценки регулирующего воздействия:

а размещение уведомления о подготовке проекта акта;

б) разработка проекта акта, проекта решения, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия в отношении проекта акта и их публичное обсуждение;

в) подготовка заключения Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия.

Методическое обеспечение оценки регулирующего воздействия осуществляется в настоящее время в соответствии с усовершенствованным порядком проведения оценки регулирующего воздействия, утвержденным Приказом Минэкономразвития России № 733 от 23 декабря 2022 года[188].

В п. 1.2 Методических рекомендаций по внедрению порядка проведения ОРВ органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения единого подхода при проведении ОРВ также рекомендуется использовать:

а) методику оценки регулирующего воздействия, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290;

б) методику оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. № 830;

в) методику оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. № 669;

г) методику проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений), утвержденную приказом Минэкономразвития России от 7 июля 2015 г. № 454.

Помимо оценки регулирующего воздействия, в 2015 году в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 83 была внедрена оценка фактического воздействия нормативных правовых актов, Правила ОФВ были закреплены указанным Постановлением[189]. Указанные Правила содержат подробное изложение этапов процедуры проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов.

В п. 2 Правил ОФВ установлен перечень объектов: нормативные правовые акты, содержащие обязательные требования, в случае принятия решения о необходимости проведения оценки фактического воздействия в соответствии с порядком оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, утвержденным в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»; иные нормативные правовые акты по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по проведению административной реформы или ее подкомиссии, в том числе нормативные правовые акты, в отношении проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 Правил ОФВ оценка фактического воздействия нормативных правовых актов проводится в целях анализа достижения целей регулирования, заявленных в сводном отчете о результатах проведения оценки их регулирующего воздействия (при наличии), определения и оценки фактических положительных и отрицательных последствий принятия нормативных правовых актов, а также выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и иной экономической деятельности и (или) приводящих к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В законодательстве определен официальный сайт, на котором размещается исчерпывающая информация о проектах актов в целях широкого и свободного доступа к участию в публичных консультациях всех заинтересованных лиц – regulation.gov.ru. Но помимо указанного сайта обширная информация об оценке регулирующего воздействия и оценке фактического воздействия содержится на портале http://orv.gov.ru/, что позволяет обеспечить транспарентность проводимых процедур.

Оценка регулирующего воздействия и оценка фактического воздействия нормативных правовых актов – это экспертизы нового или действующего законодательного акта, направленные на решение следующих задач:

• устранение нечетких формулировок и положений проектов НПА;

• выявление и исключение положений, вводящих избыточные издержки для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

• недопущение необоснованных расходов бюджетной системы РФ[190].

В сравнении с антикоррупционной экспертизой оценка регулирующего воздействия и оценка фактического воздействия отличаются по целям и задачам деятельности, процедурным аспектам, стадиям их реализации, в определенной степени форме и содержанию результата.

Однако есть и схожие черты. В общем виде все эти виды деятельности осуществляются в обязательном порядке в целях повышения качества нормативных правовых актов, направлены на исключение в них положений, препятствующих законной и эффективной реализации регулируемыми ими видами деятельности. В определенной степени совпадают объекты, подвергающиеся исследованию – проекты нормативных правовых актов.

Кроме того, можно отметить пересечение оценки регулирующего воздействия и антикоррупционной экспертизы в части выявления отдельных положений проектов нормативных правовых актов, содержащих нарушения с точки зрения оценки регулирующего воздействия и одновременно коррупциогенные факторы. Например, в Заключении об оценке регулирующего воздействия на проект постановления Правительства Российской Федерации «О составе плана мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации отдельного производственного объекта и требованиях к его содержанию» Минэкономразвития России указал на положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Так, «пунктом 6.20 проекта акта устанавливается требование по отражению в ПМ результатов предварительного обследования отдельного производственного объекта, которое проводится в объеме, необходимом для обоснования состава работ по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды. Между тем обязанности по проведению такого обследования для составления ПМ Законом № 446-ФЗ не предусмотрено»[191]. Такое положение, помимо того, что вводит избыточные обязанности, вполне может провоцировать коррупционное поведение, так как в нем просматриваются такие коррупциогенные факторы, как наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, а также юридико-лингвистическая неопределенность, заключающаяся в установлении «необходимого объема плана мероприятий».

Оценка регулирующего воздействия и оценка фактического воздействия являются актуальными и востребованными направлениями деятельности государственных органов во взаимодействии с представителями бизнеса. На сегодняшний день так же, как и антикоррупционная экспертиза указанные виды деятельности включены в процесс подготовки нормативных правовых актов и составляют его неотъемлемую часть, призванную совершенствовать законодательство и повысить качество принимаемых актов.

Антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Но при этом прослеживаются общие черты с другими видами экспертиз. В параграфе 2.1 обоснована единая научная основа для антикоррупционной экспертизы и судебных экспертиз, в первую очередь с методологической точки зрения. Однако далеко не со всеми видами (родами) судебных экспертиз у антикоррупционной единые «корни».

Формирование новых видов экспертиз всегда вызывало интересные дискуссии в среде ученых. Не является исключением возможность назначения и производства так называемой «правовой экспертизы». Как верно писала Н. И. Клименко, «современная практика требует применения правовых знаний в форме консультаций и в рамках проведения экспертных исследований для разрешения противоречий между правовыми нормами и иными правовыми актами, возможностей использования определенных правовых норм»[192].

По мнению Е. Р. Россинской уже давно «назрела необходимость узаконить производство правовых (или юридических) экспертиз в тех случаях, когда для установления истины по уголовному или гражданскому делу, делу об административном правонарушении необходимы исследования с применением специальных юридических знаний, которыми не обладают следователь, суд или лицо, рассматривающее административное правонарушение»[193]. Однако сложность процесса становления такой правовой экспертизы выражается как раз в том, что большинство ученых-юристов наделяют правоприменителей обязанностью знать право. Без сомнения, должностные лица органов, осуществляющих судопроизводство и иную юрисдикционную деятельность обладают специальными знаниями, полученными в результате профессиональной подготовки, и при этом их специальные знания отличаются от знаний экспертов и специалистов, привлекаемых в целях оказания помощи в использовании специальных знаний. Это порождает путаницу в использовании термина «специальные знания» применительно к юристу – субъекту ведущему процесс, и применительно к судебному эксперту или специалисту.

Но очевидно, что обладать углубленными знаниями во всех отраслях права просто невозможно ввиду его разветвленности, огромного массива нормативных правовых актов, подвергающихся периодическим изменениям, требующим отслеживания, а также практики их применения. Так же, как и в любой другой области профессиональной человеческой деятельности, один человек может иметь специальные знания в нескольких областях, как правило, смежных. Но при этом специализироваться на каком-то одном направлении, быть профессионалом именно в определенной области.

Периодически вновь возникает дискуссия об определении сущности специальных знаний, используемых при производстве «правовой экспертизы»[194]. Некоторые авторы противопоставляют специальные знания и профессиональные знания лиц, ведущих судопроизводство – судьи, следователя и др. (В. Н. Махов, М. В. Костицкий, Т. В. Сахнова). Так, например, П. С. Яни обосновывает невозможность проведения правовых экспертиз, предлагая использовать мнения ученых в качестве акта доктринального толкования закона[195]. Основными аргументами этой группы ученых являются следующие: а) следователь, судья и иные лица, ведущие процесс, обладают специальными юридическими знаниями; б) осторожно относятся к проведению «правовой экспертизы» (А. Я. Палиашвили, А. В. Кудрявцева, Ю. Д. Лившиц, Ю. К. Орлов, Ю. Г. Корухов, В. Ф. Статкус, Т. В. Аверьянова). Например, Ю. Г. Корухов, В. Ф. Статкус и Т. В. Аверьянова признавали возможность проведения юридических экспертиз в конституционном судопроизводстве[196].

А. В. Кудрявцева и Ю. Д. Лившиц рассматривают «правовую экспертизу», по содержанию носящую специальный (технический) характер, а по форме – правовой и приводят в качестве примеры экспертизы, проводимые по делам о нарушении правил техники безопасности в различных областях и видах работ. Кроме того, они полагают возможным обращение следователей, судей, защитников, прокуроров в непроцессуальной форме при возникновении сложных вопросов о квалификации деяния к узким специалистам в области права. Однако, такое обращение экспертизой являться не будет.

Другая группа ученых (А. А. Эксархопуло, И. Н. Сорокотягин, Е. Р. Россинская, Е. А. Зайцева, Л. В. Лазарева и другие) полагают возможным проведение «правовой экспертизы». Однако Е. А. Зайцева считает, что «предметом правовой (юридической) экспертизы, если таковая будет признана, будет только вопрос о том, какой закон и подзаконные акты подлежат применению в данном деле. Толкование же закона не может быть предметом экспертизы и образует исключительную компетенцию правоприменителя»[197]. Но именно в толковании закона в отдельных областях юридических знаний заключается сложность для правоприменителя, обладающего углубленными юридическими знаниями в области того или иного судопроизводства, некоторых отраслей материального права, но не имеющего глубоких знаний в иных правовых областях.

Следует отметить, что правовая экспертиза, которая может быть назначена и проведена в судопроизводстве и о которой пишут ученые в области судебной экспертологии, существенно отличается от правовой экспертизы, рассмотренной в параграфе 2.2. Поскольку под правовой экспертизой, осуществляемой в правотворческой деятельности, обычно понимается исследование, предметом которого является выявление соответствия положений текста нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта положениям Конституции РФ и действующему российскому законодательству, разработкам теории права, направлению практической реализации правовых норм, а также правилам юридической техники. Правовая экспертиза, которая может назначаться в судопроизводстве, не исследует указанные аспекты.

В целях разграничения этих явлений требуется использовать различные термины. Так, Е. Р. Россинская предлагает именовать правовые экспертизы, назначаемые в судопроизводстве для решения ряда вопросов с использованием специальных знаний в области права и юридической науки – судебно-нормативными. «Предметом судебно-нормативной экспертизы являются фактические данные (обстоятельства дела), устанавливаемые в гражданском, административном, уголовном и конституционном судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний нормативных и нормативно-технических актов»[198]. И такой подход в общем виде можно поддержать в целях четкого разграничения терминологии, определяющей существующие виды экспертиз.

Следует отметить неудачную попытку нормативного регулирования судебно-нормативной экспертизы. Например, в Постановлении Госстандарта РФ от 10 октября 2003 г. (Минюстом России отказано в регистрации) содержалось определение судебно-нормативной экспертизы как экспертизы порядка документального удостоверения соответствия деятельности хозяйствующих и иных субъектов требованиям технических регламентов или положениям стандартов. Кроме того, в нем приводились разновидности такой экспертизы, например: судебно-нормативная экспертиза в области охраны здоровья и установления фактов, вводящих в заблуждение приобретателей; установления фактов, вводящих в заблуждение приобретателей в области финансово-банковских взаимоотношений; административно-правового регулирования[199]. Судебным экспертом нормативной экспертизы признавался специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по оценке соответствия деятельности хозяйствующих и иных субъектов требованиям технических регламентов. Несовершенство определений очевидно. Экспертиза определяется через термин «порядок», не отражающий ее сущностную характеристику, а само понимание сужается до определения соответствия деятельности отдельных субъектов техническим регламентам или стандартам. Весьма странно звучит в определении о судебном эксперте признак наличия у него «научных и (или) практических познаний». Не говоря о неуместности применения термина «познания» к специальным знаниям эксперта, подчеркнем, что противопоставление научных или практических знаний совершенно недопустимо. Поскольку эксперт должен обладать как специальными знаниями, так и практическими навыками по их применению, что наряду с умениями составляет компетенцию эксперта.

В российском законодательстве содержатся положения, позволяющие обращаться к экспертам в области права. Так, в ч. 2 ст. 14 АПК РФ предусмотрена возможность «в целях установления содержания норм иностранного права суд может обратиться в установленном порядке за содействием и разъяснением в Министерство юстиции Российской Федерации и иные компетентные органы или организации Российской Федерации и за границей либо привлечь экспертов». В соответствии с Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ в заседание Конституционного Суда Российской Федерации на основании решения Конституционного Суда Российской Федерации может быть вызвано в качестве эксперта лицо, обладающее специальными познаниями по вопросам, касающимся рассматриваемого дела, но непосредственно не относящимся к сфере российского права. Вопросы, по которым экспертом должно быть дано заключение, определяются Конституционным Судом Российской Федерации по предложению судьи-докладчика[200]. Фактически установлен запрет на проведение экспертизы по вопросам российского права.

Как отмечает П. Д. Блохин, предполагается, что содержание российского права является информацией, доступной непосредственному «(не облеченному в форму доказательств) восприятию судьи. Иные средства доказывания, например письменные документы, конечно, могут содержать и содержат толкование права, однако это не означает, что Суд знакомится с ним через такие документы»[201]. Таким образом, речь идет об обращении к экспертам, исследующим иностранное право и представляющим в суд компетентное толкование положений такого права. И если в АПК РФ отсутствует запрет на получение заключений судебной экспертизы по вопросам российского права, то в ФКЗ № 1, он вполне определен. Хотя, в абз. 2 п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ № 23[202] установлено, что «определяя круг и содержание вопросов, по которым необходимо провести экспертизу, суд исходит из того, что вопросы права и правовых последствий оценки доказательств не могут быть поставлены перед экспертом». Речь идет прежде всего о правовой квалификации деяния и такой запрет совершенно обоснован. Но запрет на обращение к экспертам по вопросам толкования положений различных нормативных, нормативных правовых и нормативно-технических документов в отдельных областях российского права не является обоснованным и целесообразным. Во многих отраслях права нормативное регулирование правоотношений осуществляется на стыке с другими отраслями знаний, что свидетельствует о расширении сферы действия правового регулирования и о необходимости их толкования с использованием специальных знаний. Конечно, данный вопрос требует углубленного исследования, но в целом отметим, что требование об углубленных знаниях во всех отраслях юридических знаний предъявлять невозможно даже к высококвалифицированному юристу, которым является судья. А. С. Цаплин приводит интересные данные опроса, по результатам которого «более 72 % представителей потерпевшего и защитников по уголовным делам сталкивались в своей практике с неправильным толкованием следователями и судьями вопросов, касающихся нарушения тех или иных специальных правил»[203].

Очевидно, что юридические знания являются специальными. Обращение к экспертам в целях толкования положений нормативных правовых, нормативных, нормативно-технических актов в различных областях является обоснованным, когда это не относится к тем областям специальных юридических знаний, которыми должно владеть в полном объеме лицо, ведущее процесс (судья, следователь, иные должностные лица). Определение объема этих знаний вполне возможно посредством анализа требований к компетенции соответствующего должностного лица, а также установленного перечня учебных дисциплин в соответствующем федеральном государственном образовательном стандарте.

Фактически судебно-нормативные экспертизы уже заняли определенную нишу и назначаются в судопроизводстве. Как отмечает А. С. Цаплин, к судебно-нормативным экспертизам уже фактически относятся нормативные пожарно-технические, нормативные автотехнические, нормативно-налоговые, нормативно-экологические, нормативно-землеустроительные, нормативные строительно-технические экспертизы, экспертизы, связанные с приватизацией и др.[204] По мнению Е. Р. Россинской, такие «судебные экспертизы уже давно производятся при решении вопросов о соблюдении правил пожарной безопасности, дорожного движения, ведения бухгалтерского учета и отчетности, строительных норм и правил и др.»[205]. В последнее время нередко назначаются компьютерно-технические экспертизы по информационной безопасности, объектом исследования в которых выступают, помимо прочего, эксплуатационная и техническая документация на оборудование, системы и IT-сервисы.

А. Ю. Бутырин обосновывает решение нормативистских задач судебной строительно-технической экспертизы, примером формулировки которой могут выступать следующие вопросы: «Имели ли место отступление от требований специальных правил при выполнении тех работ, в ходе которых произошел несчастный случай?», «Соответствовал ли монтажный узел, соединяющий плиту перекрытия и наружную стену требованиям строительных норм и правил[206]. К каузальным задачам такой экспертизы А. Ю. Бутырин относит решение вопросов о характеристике действий какого-либо лица как необходимых условий произошедшего, закономерном или случайном характере действий, неизбежности или возможности предотвращения последствий таких действий, существовала ли причинная связь между указанными отступлениями (если они были допущены) и наступившими последствиями, если такая связь имелась, то в чем она заключалась?[207]

По мнению А. С. Цаплина, общими задачами судебно-нормативных экспертиз могли бы стать:

• разъяснение на основе профессиональных юридических знаний правил применения нормативных и нормативно-технических актов;

• разъяснение на основе профессиональных юридических знаний сферы применения нормативных и нормативно-технических актов;

• установление соответствия действия лиц предписаниям нормативных и нормативно-технических актов;

• установление причинно-следственной связи между соблюдением или несоблюдением нормативных и нормативно-технических актов и наступившими последствиями[208].

Подчеркнем, что в задачи судебно-нормативной экспертизы не входит решение вопросов, связанных с правовой квалификацией какого-либо правонарушения. Как верно писал Ю. К. Орлов, по правовым вопросам экспертиза назначаться не может, так как ими должны владеть в достаточной степени сами следователи и судьи. Поэтому, например, решение вопроса о квалификации преступления является исключительной прерогативой следствия и суда. Недопустима постановка перед экспертом и других правовых вопросов как не входящих в компетенцию эксперта (имело ли место хищение либо недостача, убийство или самоубийство и т. п.)[209]. При этом Ю.К, Орлов подчеркивал допустимость постановки перед экспертом вопросов, относящихся к техническим или иным специальным правилам. Ответ эксперта на вопросы о действии/бездействии конкретного лица, степени его вины и прочие должен рассматриваться как его выход за пределы компетенции. Но эксперт вполне может ответить на вопрос о надлежащем характере действий, выполняемых в соответствии с требованиями акта.

Опираясь на положения судебной экспертологии Е. Р. Россинская пишет, что «объектами судебной экспертизы могут быть материалы конкретного дела, но не нормативные акты. Толкование норм права не может быть экспертной задачей, поскольку не дает возможности сформулировать вывод, отвечающий требованиям экспертологии»[210]. Однако представляется невозможной решение экспертной задачи по установлению соответствия действия лиц предписаниям нормативного акта без обращения к положениям такого акта и его толкования. Задача в этой связи фактически предопределяет объект экспертного исследования. По сути разъяснение экспертом положений нормативного, нормативно-технического или нормативного правового акта является одним из аспектов толкования положений акта.

Полагаем, что ограничивать объекты судебно-нормативных экспертиз только нормативно-техническими актами нецелесообразно. Нормативные правовые акты подчас также содержат положения, требующие разъяснения с применением как специальных юридических знаний, так и из других областей (экономики, инженерии, медицины и др.). В этой связи очевидна необходимость проведения комплексной экспертизы, общая задача которой будет выражена в вопросе о раскрытии (толковании) отдельных положений акта с применением специальных знаний в разных областях.

О месте судебно-нормативных экспертиз в системе судебных экспертиз писали немногие авторы. Е. Р. Россинская отмечает, что «нельзя говорить о судебных правовых или судебных юридических экспертизах в общем виде, поскольку их предмет и объекты не определены – слишком широки, так же, как и отнесение к специальным любых юридических знаний без конкретизации. А значит, нет возможности разработать методики экспертного исследования. …Необходимо различать возможность производства судебных правовых экспертиз и использование юридических знаний как специальных в судебно-экспертной деятельности»[211]. Следует согласиться также с ее мнением о возможности включения юридических (судебно-нормативных) экспертиз в класс судебных экспертиз, но только при условии, «когда будет выработано то общее, что может объединить различные судебно-нормативные экспертизы, включая выделение общих задач, однородных объектов экспертного исследования, разработку единых экспертных технологий»[212].

В судебной экспертологии класс характеризуется одной или близким отраслями специальных знаний, которые к тому же используют сходный инструментарий. А в роды и виды экспертизы объединяются на основании исследуемых объектов в совокупности с решаемыми задачами, которые определяют необходимые специальные знания[213].

Можно выделить следующие признаки, характеризующие судебно-нормативную экспертизу:

1) объект: нормативный (нормативный правовой акт), нормативно-технический;

2) задачи:

• установление нормативных (нормативных правовых актов), нормативно-технических актов, подлежащих применению при установлении обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения и разрешения дела;

• разъяснение положений актов на основе специальных знаний в юриспруденции и других различных областях (экономики, инженерии, медицины и др.). Фактически составной частью судебно-нормативной экспертизы является интеллектуальная деятельность, направленная на определение точного смысла положений акта;

• определение обстоятельств, имеющих значение для дела и связанных с действиями или бездействиями субъектов на предмет их соответствия установленным положениям соответствующих актов, а также каузальной связи между деяниями субъекта, нарушениями положений соответствующих актов и наступившими последствиями;

3) область специальных знаний. Судебно-нормативные экспертизы проводятся, как правило, на стыке областей специальных знаний. Всегда одной из них выступают знания юридические, поскольку установление содержания положений нормативных, нормативно-технических, нормативных правовых актов основывается именно на юридической науке и в определенной мере на юридической лингвистике. Однако при этом используются и разработки других наук как общественных (экономика), гуманитарных (лингвистика, психология, педагогика), естественных (медицина, геология, физика, химия), технических (строительство, архитектура, информатика, кибернетика, биотехнология, механика, материаловедение и пр.). Таким образом, только юриспруденция (право) как наука и в определенной мере юридическая лингвистика являются обязательными для применения в судебно-нормативной экспертизе областями научного знаний. Другие же появляются в зависимости от того, какие общественные отношения регулирует тот или иной акт, в какой области правила, стандарты, требования им установлены;

4) методы и методика. Единая методологическая основа судебно-нормативных экспертиз на данный момент не разработана, что обусловливается разными областями специальных знаний, применяемых при решении задач этого вида экспертизы.

Таким образом, общность задач и объектов, с одной стороны, позволяет отнести судебно-нормативную экспертизу условно к роду судебных экспертиз. Однако, с другой стороны, этому препятствует отсутствие единства специальных знаний, применяемых при проведении данной экспертизы. Неясно при этом в рамках какого класса можно разместить данный род. Выпадение указанного важного признака не позволяет определить судебно-нормативную экспертизу как род судебных экспертиз.

При этом такая характерная черта судебно-нормативной экспертизы, как область специальных знаний, позволяет объединить эти виды экспертиз в один класс только при условии, если отталкиваться от юриспруденции (права) как обязательной области специальных знаний, применяемых при проведении такой экспертизы. Но и в этом случае выпадает признак, характеризующий класс судебных экспертиз – сходный инструментарий, т. е. общность методологии.

По нашему мнению, преждевременно говорить об оформлении класса судебно-нормативных экспертиз. На данный момент судебно-нормативная экспертиза представляет собой вид экспертиз в рамках отдельных классов и родов судебных экспертиз (например, судебно-экономической, строительно-технической, компьютерно-технической и др.), когда возникает необходимость в исследовании нормативных и нормативно-технических актов в качестве объектов и решении указанных выше задач в связи с комплексным применением как юридических специальных знаний, так и знаний в других областях. То есть в «чистом» виде, в качестве отдельно осуществляемой судебной экспертизы нормативного или нормативно-технического акта в судопроизводстве она практически не назначается, всегда выступая частью какой-либо судебной экспертизы. Но это не означает отсутствия необходимости развивать теорию этих видов экспертизы, поскольку имеющиеся общие объект, предмет и задачи так или иначе требуют формирования единой теоретической основы. В настоящее время назрела необходимость в формировании частной теории судебно-нормативной экспертизы с учетом комплексного подхода к применению методологии различных научных областей.

Можно определить предмет судебно-нормативной экспертизы как совокупность обстоятельств дела, устанавливаемых в различных видах судопроизводства, а также содержание положений нормативного (нормативного правового акта) или нормативно-технического акта и их соотношение с обстоятельствами дела, деятельностью привлекаемых к ответственности лиц, в том числе каузальная связь указанной деятельности и совершенного правонарушения.

Назначение судебно-нормативной экспертизы может помочь в случаях, когда правоприменитель сталкивается со сложностями толкования и применения тех или иных положений закона, с учетом общих правил оценки доказательств и реализации принципов судебно-экспертной деятельности и состязательной формы судопроизводства.

Правовая экспертиза и судебно-нормативная экспертиза – различные виды экспертиз, которые используются в разных видах деятельности. Первая – только в правотворческой деятельности, вторая – в судопроизводстве и иных видах юрисдикционной деятельности.

Правовая экспертиза – это исследование нормативного правового акта на основании применения общенаучных методов и методов юридической и лингвистической наук, направленное на выявление соответствия положений текста нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта положениям Конституции РФ и действующему российскому законодательству, разработкам теории права, направлению практической реализации правовых норм, а также правилам юридической техники, результатом которого выступает экспертное заключение.

Судебно-нормативная экспертиза – это вид судебных экспертиз различных родов, назначаемых для исследования нормативных (нормативных правовых актов) и нормативно-технических актов, с целью установления обстоятельств, имеющих значение для дела.

Взаимосвязь судебно-нормативной экспертизы и антикоррупционной экспертизы устанавливается посредством анализа характерных признаков обеих разновидностей экспертного исследования.

Судебная экспертиза в целом отличается от других видов использования специальных знаний следующими признаками:

• процессуальной формой всех ее элементов;

• проведением исследования, основанного на специальных знаниях;

• наличием объектов экспертного исследования;

• наличием предмета и задач экспертного исследования;

• наличием особого субъекта – компетентного лица;

• наличием получившего статус эксперта по постановлению следователя или определению судьи (суда);

• объективным и всесторонним проведением судебной экспертизы (отсутствие заинтересованности эксперта в получении определенных результатов исследования);

• проведением исследования с применением методов и (или) методики экспертного исследования как системы обоснованных предписаний по применению совокупности методов, приемов, средств, устройств для решения определенной экспертной задачи (задач);

• появлением нового, не существовавшего в момент назначения экспертизы, знания, которое эксперт получает в результате исследования;

• непосредственным исследованием экспертом объектов экспертизы;

• процессуальным оформлением результатов экспертного исследования, при котором ход и результаты экспертного исследования оформляются специальным документом – заключением эксперта, которое является самостоятельным видом судебных доказательств, предусмотренных процессуальным законом;

• методическими и процессуальными особенностями оценки заключения судебного эксперта.

Определенные в параграфе 2.2 черты, которые характеризуют антикоррупционную экспертизу, позволяют выделить схожие с судебной экспертизой признаки:

• проведение исследования, основанного на специальных знаниях;

• выведение нового, не существовавшего до проведения исследования, знания, которое эксперт формулирует по итогам исследования;

• общие с некоторыми видами судебных экспертиз объекты (например, с судебно-лингвистической, судебно-экономической, строительно-технической, пожарно-технической, компьютерно-технической и пр.) – тексты (положения) нормативных правовых актов;

• непосредственное исследование экспертом объектов экспертизы;

• проведением исследования с применением методов и (или) методики экспертного исследования;

• оформлением результатов экспертного исследования в виде заключения антикоррупционной экспертизы.

К признакам, отличающим антикоррупционную экспертизу от судебной, можно отнести следующие:

• правовые и фактические основания проведения антикоррупционной экспертизы. К правовым основаниям относятся положения нормативных правовых актов, прежде всего ФЗ об АКЭ и ряда других, устанавливающих требования к обязательному проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов при их принятии и нормативных правовых актов при мониторинге их правоприменения. Фактическим основанием является само наличие проекта нормативного правового акта или полученная в результате мониторинга правоприменения информация;

• объектами антикоррупционной экспертизы, в отличие от схожих объектов некоторых судебных экспертиз, выступают также проекты нормативных правовых актов;

• предмет и задачи антикоррупционной экспертизы. Можно отметить сближение по следующим задачам: 1) о проведении полного и объективного исследования, что является общей задачей для любых исследований в принципе, 2) разъяснение положений актов на основе специальных знаний в юриспруденции и других различных областях задача;

• требования к компетентности экспертов антикоррупционной экспертизы. Однако на данный момент можно рассматривать нормативно установленные требования как несовершенство нормативной регламентации, ввиду отсутствия четко разработанной доктрины;

• субъекты, выступающие в качестве экспертов антикоррупционной экспертизы: должностные лица государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и «независимые» эксперты. Первые проводят исследование в рамках исполнения своих должностных обязанностей, вторые – инициативно. Никакой процедуры назначения экспертизы нет;

• обязательность проведения антикоррупционной экспертизы. В отличие от случаев проведения судебной экспертизы, строго регламентированных процессуальными кодексами, антикоррупционная экспертиза является обязательной для проведения в отношении всех проектов принимаемых нормативных правовых актов;

• процедура осуществления антикоррупционной экспертизы, при отсутствии стадии назначения экспертизы, строго определенных даже в теории этапов ее проведения. При этом антикоррупционная экспертиза осуществляется как на этапе принятия нормативного правового акта, так и в последующем в любой момент времени в период действия нормативного правового акта;

• проведение антикоррупционной экспертизы в строго определенный срок;

• отсутствие методики антикоррупционной экспертизы, отсутствие установленного перечня методов, применение которых предопределяет решение задач антикоррупционной экспертизы. Данный аспект тоже связан с недостаточностью научных разработок в этой области;

• заключение антикоррупционной экспертизы не имеет четкой и достаточной нормативной регламентации, позволяющей оценить его с точки зрения полноты, обоснованности и правильности выбора и применения методов. Кроме того, доказательственного значения, как заключение судебного эксперта, даже при условии использования в судопроизводстве оно иметь не будет.

На основании перечисленных признаков становится ясно, что судебно-нормативная экспертиза и антикоррупционная экспертиза, имея некоторые общие признаки, в то же время характеризуются существенными различиями, что невзирая на «общую гносеологическую основу, ряд общих позиций, не позволяет считать антикоррупционную экспертизу родом судебно-нормативных экспертиз, которые посвящены исследованию нормативных актов»[214]. Такие различия обусловлены, прежде всего, процессуальной формой судебной экспертизы, которая не присуща антикоррупционной экспертизе, а также научно-методологическим обеспечением указанных видов экспертиз.

Антикоррупционная и судебно-нормативные экспертизы зачастую используются в разных видах деятельности. Антикоррупционная экспертиза осуществляется в рамках правотворческой, но в некоторых случаях в юрисдикционной деятельности при осуществлении контролирующей функции органов государственной власти и общества за качеством нормативных правовых актов. Судебно-нормативная экспертиза – в рамках судебно-экспертной деятельности, проводится в основном при осуществлении правосудия, но может использоваться и в других видах юрисдикционной деятельности.

Однако учеными высказываются и другие мнения. По мнению Е. Р. Россинской, «заключение антикоррупционной экспертизы может стать предметом судебного разбирательства в случае представления прокурора, чье требование о внесении изменений и исправлений в нормативный правовой акт не будет удовлетворено соответствующим органом. В таком случае потребуется назначение и производство уже судебной экспертизы на предмет обоснованности и компетентности заключения антикоррупционной экспертизы»[215]. Но практика показывает, что при обращении в суд прокурора с административным исковым заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, не происходит назначения антикоррупционной или даже судебно-нормативной экспертизы. Суды выносят решения исходя из имеющихся у них специальных юридических знаний и обоснования исковых требований, содержащихся в заявлении прокурора. Тем не менее это не означает, что в рамках судебно-нормативной экспертизы не могут быть выявлены определенные положения, способствующие коррупционному поведению.

А. Ю. Афанасьев и С. А. Алексеев пишут о необходимости «опроцессуализировать» процедуру антикоррупционной экспертизы, отнеся ее к категории судебных экспертиз, с тем, чтобы следователи или судьи могли ее назначать на основе мотивированного постановления или определения. Авторы представляют коррупциогенный фактор как обстоятельство, способствующее совершению преступления, и считают, что «объектом судебной антикоррупционной экспертизы выступят положения, применяемые лицом, совершившим коррупционное преступление, предметом – коррупциогенные факторы в данных положениях, а целью – их выявление, оценка»[216]. Однако поддержать предложение указанных авторов в полной мере невозможно по ряду причин.

Во-первых, подчеркивая необходимость выявления всех обстоятельств, имеющих значение для дела, в том числе и способствовавших совершению преступления, отметим, что в целом это функция не эксперта, а следователя и в итоге – суда. Эксперт может посредством проведения исследования помочь в установлении таких обстоятельств, но при этом он не вправе выходить за пределы своей компетенции. В приведенной ситуации сложно провести грань между специальными знаниями эксперта антикоррупционной экспертизы, исследующего положения нормативного правового акта на предмет наличия коррупциогенного фактора, и специальными знаниями следователя, устанавливающего объективную сторону состава преступления. С другой стороны, анализ судебной практики, в том числе по уголовным делам, может помочь эксперту антикоррупционной экспертизы обосновать наличие коррупциогенного фактора в положении нормативного правового акта, составить заключение и представить в правотворческий орган с целью с целью устранения выявленных недостатков. В этом случае антикоррупционная экспертиза будет ярким выражением той самой меры профилактики коррупции, о которой говорится в ст. 6 ФЗ О противодействии коррупции.

Во-вторых, у антикоррупционной экспертизы совершенно другие задачи и предмет исследования, нежели даже в смежных с нею разновидностях судебных экспертиз. Однако это не означает невозможности решения, например, задачи антикоррупционной экспертизы по выявлению коррупциогенного фактора в рамках судебно-нормативной экспертизы. Как уже отмечалось задачи антикоррупционной экспертизы отличаются от задач судебно-нормативной экспертизы. Но задачи по толкованию и разъяснению содержания нормативного правового акта, в том числе отдельных терминов и словосочетаний, а также по выявлению в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта положений, содержащих коррупциогенные факторы могут быть поставлены при проведении судебно-нормативной экспертизы. Экспертную задачу по устранению коррупциогенных факторов не получится решить путем судебно-нормативной экспертизы, поскольку ее результаты не будут приняты к рассмотрению правотворческим органом.

В-третьих, не следует «плодить сущности». В судопроизводстве есть возможность назначения судебно-нормативной экспертизы. При необходимости установления содержания положений нормативного правового акта, в том числе выявлении коррупциогенных факторов с использованием специальных знаний в различных областях, никто не ограничивает следователя или суд в ее назначении. Но здесь возникают вопросы.

Прежде всего, как сформулировать экспертную задачу в соответствии с компетенцией эксперта, чтобы не допустить пересечения с компетенцией следователя или суда? Кроме того, кому, эксперту в какой области специальных знаний следует поручить проведение такой экспертизы? Возможным вариантом ответа на первый вопрос стали бы следующие формулировки: «Содержит ли положение … нормативного правового акта коррупциогенный фактор, предусмотренный Методикой, утвержденной Постановлением Правительства № 96? Если да, то какой? В каких действиях/бездействиях может проявляться коррупционное поведение при применении указанного положения нормативного правового акта? Имеется ли причинно-следственная связь между положениями нормативного правового акта, содержащего коррупциогенный фактор, и коррупционным поведением субъекта процесса (например, обвиняемого)?».

Выбор эксперта, компетентного провести такое исследование, будет зависеть от области регулирования нормативного правового акта, например экономики или строительства. В этой ситуации поручить проведение судебно-нормативной экспертизы с постановкой указанных выше вопросов можно эксперту, обладающему специальными знаниями в юридической и экономической или строительно-технической сфере.

Таким образом, различия в признаках, характеризующих судебно-нормативную экспертизу и антикоррупционную экспертизу, не позволяют их объединить и выделять в рамках одной классификации, поскольку основания деления понятий здесь не совпадают.

При этом в зависимости от сферы деятельности, в которой она проводится, задачи, присущие антикоррупционной экспертизе, могут быть решены при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в правотворческой деятельности. Некоторые задачи могут быть решены при проведении судебно-нормативной экспертизы в рамках судопроизводства. В случае назначения судебно-нормативной экспертизы в судопроизводстве следует учесть, что если выявление коррупциогенных факторов в положениях нормативного правового акта является одной из задач, наряду со многими другими, то должна быть назначена судебно-нормативная экспертиза. Если же, допустим, стоит только задача о выявлении коррупциогенных факторов и причинно-следственной связью между положениями нормативного правового акта, содержащего коррупциогенный фактор, и коррупционным поведением субъекта процесса, то представляется правильным назначить судебную экспертизу нормативного правового акта на коррупциогенность.

Одним из актуальных направлений в судебной экспертологии на сегодняшний день представляется формирование и развитие частной теории судебно-нормативной экспертизы, разработка единой методологии для судебно-нормативных экспертиз. Это позволит в дальнейшем адаптировать разработку теории судебно-нормативной экспертизы к проведению антикоррупционной экспертизы, имеющей с ней схожие черты.

Однако уже сейчас можно говорить о единой научной основе судебно-нормативной и антикоррупционной экспертизы – судебной экспертологии. Общая исследовательская сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и судебной экспертизы диктует необходимость развития теорий указанных видов экспертиз.

2.4. Принципы, цель и задачи антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Принципиальные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов изложены в первую очередь в ст. 2 ФЗ об АКЭ и в ст. 3 Модельного закона 2012 года. Анализ и сопоставление этих принципов с изложенными в ст. 2 ФЗ об АКЭ приводит к следующим выводам.

1. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов как принципиальное положение устанавливает требование, адресованное государственным органам о проведении такой экспертизы в отношении всех принимаемых проектов нормативных правовых актов. Следует отметить, что Модельный закон 2012 г. расширяет данный принцип и включает в него требованием проведения антикоррупционной экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов в ходе мониторинга правоприменения.

Встречается расширительное толкование данного принципа, заключающееся в том, что в него должно включаться обязательное выполнение имеющихся в заключении антикоррупционной экспертизы рекомендаций и предложений. Представляется, что настолько широкий подход к пониманию рассматриваемого принципа является недостаточно обоснованным.

Также считается, что данный принцип необходимо трактовать еще более расширительно, поскольку он включает обязанность «нормотворческих органов строить нормотворческий процесс таким образом, чтобы была возможность знакомиться с проектами нормативных правовых актов не-ограниченному кругу лиц, в том числе независимым экспертам, заключения которых должны в обязательном порядке рассматриваться разработчиками нормативных правовых актов»[217].

Как верно пишет А. В. Кудашкин, «обязательность проведения антикоррупционной экспертизы отражена в регламентных актах палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ»[218]. Кроме того, практически в каждом субъекте Российской Федерации, а также в министерствах, ведомствах и службах приняты соответствующие акты, регулирующие проведение антикоррупционной экспертизы, в которых также выделен данный принцип в качестве основополагающего.

2. Принцип оценки нормативного правового акта и проекта нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. Данный принцип подчеркивает многообъектность антикоррупционной экспертизы. Так, «главным» или основным объектом следует считать именно тот нормативный правовой акт, в отношении которого возникла задача по определению коррупциогенности. Однако эксперту необходимо отобрать весь массив нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие этому акту правоотношения. Поскольку российское законодательство, разноуровневое в силу формы государственного устройства, включает множество отсылочных норм, имеются сферы, входящие в предмет совместного ведения федерации и регионов. Эксперт должен обратить внимание на весь объем этих положений, поскольку они находятся во взаимосвязи. Так, в акте, который выступает основным объектом исследования, вполне может прослеживаться коррупциогенный фактор, однако наличие положений в другом акте, к которому осуществляется отсылка в исследуемом нормативном правовом акте, позволяет исключить действие такого фактора. Например, отсутствие процедуры предоставления государственной услуги в Федеральном законе не означает его коррупциогенность в том случае, если процедура (порядок предоставления) такой услуги четко установлена административным регламентом, принятым уполномоченным государственным органом.

Данный принцип тесно связан с принципом научной обоснованности, объективности и всесторонности антикоррупционной экспертизы и проверяемости ее результатов (ст. 3 Модельного закона 2012 г.).

3. Принцип обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В Модельном законе 2012 г. подобный принцип определен как принцип научной обоснованности, объективности и всесторонности антикоррупционной экспертизы и проверяемости ее результатов. Представляется, что в такой редакции он более точно определяет требования как к самому исследованию – антикоррупционной экспертизе, так и к ее результату – заключению эксперта. На основании этого принципа осуществляется оценка заключения антикоррупционной экспертизы.

Научная обоснованность предполагает обязательную аргументацию, доказательность сделанных выводов, опирающуюся на положения соответствующей научной области. Чтобы оценить научную обоснованность заключения антикоррупционной экспертизы необходимо иметь специальные знания в той области науки, на базе которой эксперт сформулировал свои выводы. Отсутствие указания именно на «научную» обоснованность в ФЗ об АКЭ снижает, на наш взгляд, ценность сформулированного принципа.

Объективность антикоррупционной экспертизы основана на беспристрастности эксперта, ее осуществляющего, его способности абстрагироваться от предвзятого мнения других субъектов относительно положений исследуемого акта. Кроме того, объективность основывается также на объеме исследования.

Е. Р. Россинская справедливо отмечает, что «объективность обусловлена незаинтересованностью любого эксперта в исходе дела, его беспристрастностью, независимостью по службе или иным образом от лиц, принимающих решение по тому или иному вопросу»[219].

Следует поддержать мнение А. В. Кудашкина, что «объективности способствует единая методика ее проведения, возможность перепроверки ее результатов через оценку заключений различных субъектов, проводивших антикоррупционную экспертизу одного и того же нормативного правового акта или его проекта, а также применения процедур разрешения разногласий, возникающих при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, в том числе и через механизм обжалования требования прокурора об изменении нормативного правового акта, в котором выявлены коррупциогенные факторы»[220].

Следует помнить о так называемом «самоотводе» в случае возникновения «конфликта интересов» у эксперта, например, с нормотворческим органом.

Всесторонность антикоррупционной экспертизы подразумевает, что эксперт в процессе исследования охватит все аспекты анализируемого акта, подвергнет исследованию и практику применения нормативного правового акта, если он уже действует. Либо проверит практику, которая сложилась в отсутствие нормативного регулирования соответствующим нормативным правовым актом, с целью сопоставления, насколько исследуемый проект нормативного правового акта будет способствовать совершенствованию правового регулирования и устранения его недостатков.