Читать онлайн Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка бесплатно

Предисловие

Посвящается И. В. Х. и М. Ф. И.

Законодательство приводится по состоянию на 1 июня 2021 года.

Публикуется в твердом намерении внесли свой явно небольшой вклад в дело Open Science и в помощь студентам юридических ВУЗов.

Глава 1. Вводная

Любой кризис сопровождается тяжелыми испытаниями для одних и блестящими возможностями – для других. Но кризис – это то, с чем необходимо бороться, а не в чем нужно жить, и все его проявления, пусть даже положительные, должны рассматриваться как временные факторы, которые исчезнут, – возможно, уже завтра. Именно с этих позиций необходимо оценивать сегодняшний бум на финансовых рынках не только России, но и зарубежных стран. Снижение ставок центральных банков, как следствие, падение доходности вкладов в сочетании с неминуемым ускорением инфляции – явления общемировые и вполне очевидное финансовое последствие пандемии. Однако в нашей стране эти явления сочетаются с такой проблемой, как постоянное падение доходов1. Неудивительно, что в 2020 году россияне, относящиеся к среднему классу, с необыкновенной даже для жителей развитых стран быстротой стали переходить из роли вкладчиков в роль инвесторов. И если в первой половине года у наблюдателей возникал вопрос, не потеряют ли новые инвесторы больше, чем приобретут2 – в первую очередь из-за неопределенности, вызванной волнообразным движением COVID-19, то в 2021 году стало очевидно, что никакие риски не смогли остановить людей, стремящихся спасти свои сбережения. 2020 год был одним из лучших на Московской и Санкт-Петербургской биржах. И это выглядит несколько пугающе на фоне не самого лучшего уровня финансовой грамотности в России. Все идет к тому, что после пандемии и с введением дополнительных требований к непрофессиональным инвесторам3, финансовый рынок переживет обратную трансформацию4.

Интересный момент заключается в том, что как раз для кризисных ситуаций и не всегда очевидных их последствий предназначена модель «мегарегулятора» финансового рынка. Именно после кризиса 2008-2009 гг. в мире заговорили о том, что такая модель является наиболее эффективной и риск-ориентированной5, а не просто возможной альтернативой нескольким ведомствам, которую хорошо бы было создать, так как растет взаимосвязь участников рынка, создаются все новые финансовые конгломераты. Поэтому исследовать плюсы и минусы «мегарегулирования» имеет смысл прежде всего на почве того, как оно позволяет справиться с кризисами. Целью этой работы не является вновь рассказать о финансовом рынке лишь в его «спокойном состоянии» и государственном вмешательстве в него при соответствующих обстоятельствах. Несмотря на то, что в дореволюционной доктрине вопросы подобного регулирования остались неразработанными6, а в советское время не были актуальными7, они были изучены сначала по большей части экономистами – в 1990-ых8, затем экономистами еще более подробно9 с первой робкой пробой пера юристов10 – в 2000-ых, и, наконец, в 2010-ых свет увидело множество соответствующих исследований с «обеих сторон»11. Так что, сказать что-либо новое в этой области сложно. Целью работы является совместить те устоявшиеся в нашей и не только доктрине воззрения касательно регулирования финансового сектора с тем, как оно проявляется в ситуации, когда в нем больше всего нуждаются – прежде всего при кризисах 2008-2009, 2014 и 2020 годов. В этом, особенно по отношению к текущим экономическим проблемам, и заключается актуальность исследования. Для достижения цели ставятся вполне очевидные задачи: изучить основы исследуемого предмета – что такое финансовый рынок и каким должно быть государственное вмешательство в него, исследовать практику регулирования, в первую очередь в «неспокойные годы», и сопоставить объективную реальность с ее осмыслением в нашей доктрине.

Исследование лежит на стыке экомики и юрипруденции, что предопределяет необходимость выделения в работе отдельной главы о финансовом рынке, две остальные корреспондируют поставленным задачам – анализа основ регулирования и конкретных его мер.

Глава 2. Финансовый рынок: экономическое явление и объект правового регулирования

Для юристов всегда было важно дать чему-либо однозначное определение, причем не через перечисление его составных частей, а через признаки, выделяющие одно явление среди совокупности других. Факт в том, что явления реального мира не всегда просто описываются таким способом, и нередко возникает соблазн объявить нечто очевидным и не требующим специального объяснения. Однако чем дальше мы погружаемся в юриспруденцию, тем очевиднее становятся плюсы существования четко определенных понятий. Что в свою очередь не должно приводить к идее о том, что каждый автор должен вывести собственное уникальное определение чего-либо, которую, похоже, разделяют множество исследователей феномена финансового рынка. Поэтому, конечно, нельзя не признать значимым описание финансового рынка как совокупности кредитного, инвестиционного (в том числе связанного с «инвестициями в будущее» – в негосударственные пенсионные фонды), страхового, валютного рынков, рынков ценных бумаг, драгоценных металлов и платежей12, но более подходящим видится определение через признаки – такое, например, которое дано ЦБ РФ в «полуофициальном» порядке в текущих Основных направлениях развития финансового рынка: «В данном документе финансовый рынок определен как система экономических и правовых отношений, связанных с использованием денег в качестве средства накопления и платежа, обращением финансовых инструментов, а также как культурно-деловая среда, в которой действуют участники финансового рынка»13. В профильном законодательстве подобного единого определения не сформулировано14, поэтому имеет смысл отталкиваться от того, как видит один из предметов своей деятельности Банк России, несмотря на всю «полуофициальность», а значит, потенциальную переменчивость его позиции. Держа в уме, что финансовый рынок – это система общественных отношений, нужно обратить внимание на то, что данное определение раскрывает его через категорию денег и финансовых инструментов. Акцент на деньгах хорошо показывает особенность, отраженную в самом его названии – на него приходят экономические агенты, которым нужны деньги, а не другие товары или услуги материального характера15. Указание на финансовые инструменты демонстрирует другую сторону этой медали – не всегда предметом сделок являются сами деньги, ими могут быть и инструменты, позволяющие получить деньги в будущем. Из этих 2 составляющих можно вывести третье – предоставление на финансовом рынке специального рода услуг, которые связаны с обращением денег и финансовых инструментов, но таким обращением не охватываются16.

Подобное определение видится еще более верным с учетом того, что, с экономической точки зрения, финансовый рынок характеризуется, с одной стороны, как рынок денежного капитала, а с другой – как рынок конечных финансовых услуг. Это кажется сложным, но легко можно объяснить. Капитал является одним из факторов производства и должен иметь собственный рынок, позволяющий производителям конечных продуктов осуществлять свою деятельность, а обладателям этого ресурса – получать выгоду, факторный доход от распоряжения им. Так же, как рынок труда, земли или интеллектуальной собственности, рынок капитала взаимосвязан с рынком конечной продукции, спрос, предложение и равновесная цена на нем находятся в прямой пропорциональной зависимости от предложения, спроса (ведь производители и потребители меняются местами) и цены на последнем. Появление рынка капитала – историческая необходимость для всех рыночных экономик, возникающая из-за разделения труда, неравного обеспечения ресурсами и постоянного наличия фирм, нуждающихся в основных фондах (зданиях, оборудовании), а также источниках финансирования для своего бизнеса. Фирма может обратиться за ссудным капиталом в банк или к иному кредитору, а может воспользоваться альтернативой – выпустить собственные ценные бумаги и получить капитал от определенных спонсоров или широкого круга инвесторов. Рынки ссудного капитала и ценных бумаг составляют финансовый рынок, который в этом случае понимается как часть рынка капитала (со всеми присущими ему особенностями), а именно рынок денежного капитала. Такой рынок, хотя и принадлежит к «семейству» рынков факторов производства, имеет существенную собственную специфику (так же, как и рынок труда и прочих экономических ресурсов): денежный капитал передается продавцами с расчетом на прибыль, выраженную в виде процентов, то есть равновесная цена предполагает еще и периодические платежи, которыми она будет «возвращаться». Продавцы оценивают, насколько предлагаемые нуждающимися компаниями проценты превышают инфляцию, банковские ставки, соответствуют «рискам невозврата»17.

Финансовый рынок как рынок конечных финансовых услуг теряет свое особое, с экономической точки зрения, положение среди остальных, так как деньги здесь используются не только как капитал, позволяющий производить что-либо, а еще и как типичная плата за особого рода услуги: страхование, ведение банковских счетов, брокерскую деятельность, регистрацию и ведение реестра прав на ценные бумаги, передачу валюты, драгоценных металлов. Перечень предлагаемых услуг, как и на любом другом высокодоходном рынке, все время расширяется в поисках наиболее выгодных для продавцов и удобных для покупателей, отчего любое регулирование имеет здесь не слишком большой «срок годности»18. С такой точки зрения, финансовый рынок исполняет все функции обычного «места встречи» спроса и предложения – ценообразования, посредничества и, как следствие, снижения транзакционных издержек, перераспределения и обеспечения эффективности использования ресурсов, хеджирования рисков, информирования19 – но ничего более. Как и любой «обычный» рынок, финансовый может быть охарактеризован не только функционально, но и институционально – через его участников (банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды и иные инвесторы, эмитенты ценных бумаг) и посредников (биржи), а также организаций инфраструктуры (депозитарии, регистраторы, расчетно-клиринговые организации, рейтинговые агентства, аудиторы)20. Такое понимание финансового сектора явно отрывает его от реального производства, он становится как бы «вещью в себе». И тем не менее, это не делает его ненужным придатком экономики, местом для «шабаша» спекулянтов. Финансовый рынок как рынок денежного капитала неизбежно порождает его второе качество, направленное на предоставление отдельных услуг. Уничтожить таковое можно только вне рамок рыночной экономики. Наш печальный опыт выхода за эти рамки подталкивает к поиску альтернативной идеи, и эта идея уже давно обрела форму и заключается в осуществлении оптимального государственного регулирования. Но такое регулирование всегда будет палкой о двух концах. Дело в том, что современный экономический мейнстрим признает развитие финансового рынка одним из существенных факторов экономического роста, способствующих инновациям, инвестированию и накоплению сбережений, санированию неэффективных компаний21. После 2008-2009 годов невмешательство в такое развитие было признано плохой идеей, и поставить финрынок в определенные рамки сегодня – одна из необходимых задач любого регулятора. Но чем жестче рамки, тем меньшим драйвером роста этот рынок будет. Мягкие рамки же несут вполне ясные последствия: «разгул спекулянтов», надувание пузырей, и в итоге, существенное падение уровня защиты прав потребителей финансовых услуг. Здесь на помощь вроде бы приходит глобализация – наш финансовый рынок не может существовать отдельно от мирового22. Поэтому стандарты регулирования должны задаваться (и задаются) на международном уровне. Но ведь, с другой стороны, Россия, во-первых, обладает специфической рыночной экономикой, а во-вторых, относится к группе развивающихся стран, для которых введение в своей юрисдикции международных стандартов, в частности Базельских, является скорее репутационным, а не экономически выверенным шагом, и может принести гораздо меньше пользы и больше вреда, чем странам развитым, почти никак не решит проблему баланса финансовой стабильности, динамизма и доступности финансовых услуг23.

ЦБ РФ характеризует финансовый рынок также как культурно-деловую среду – и, думается, это еще один его верный шаг. Очень интересное продолжение этой мысли мы видим немного дальше в Основных направлениях развития финрынка: «Финансовый рынок – это не только отношения между экономическими агентами, это прежде всего отношения между людьми. В центре стратегии Банка России находится человек. Способность российского финансового рынка делать лучше жизнь людей… стоит на первом месте». Наличие таких слов в юридическом документе необычно для нашей страны, и потому еще более ценно. Однако, с точки зрения анализа рассматриваемого рынка, эти слова заставляют задуматься о том, что один лишь экономический подход к нему не приведет нас к истине. Экономические теории отталкиваются от разных допущений: эффективного и саморегулирующегося рыночного механизма, рациональных участников, стремящихся к максимизации прибыли, полезности, доступной информации. Несмотря на то, что эти, казалось бы нереалистичные идеи, имеют вполне убедительное обоснование24, основанное на практике функционирования финансового рынка (например, что нерациональные инвесторы своим разнонаправленным влиянием компенсируют друг друга и не меняют среднее направление его движения), анализ отношений между людьми, влияние на них категорий престижа, самореализации, статусов и ролей, коммуникации с «живыми» коллегами и «неживыми» платформами доступа на рынок придает анализу последнего множество измерений25. Финрынок оказывается и местом работы, и социальным лифтом, и политической ареной. Если брать «измерение» юридических лиц, то он также является площадкой, на которой определяется судьба компаний. Пример этой зимы, когда пользователи соцсети Reddit, скоординировав свои действия, стали массово скупать акции убыточных, но «полезных» с их точки зрения компаний, защищая их от медведей, то есть игроков на понижение стоимости акций, и давая таким компаниям неожиданный приток инвестиций (некоторые были спасены от банкротства из-за последствий ограничительных мер против COVID), показывает, насколько этот рынок зависит от технологий (100 лет назад мелкие инвесторы ничего бы не смогли сделать против крупных биржевиков), сколько он может дать его участником (и сколько может отнять), но главное – что его движение нередко предопределяется не экономическими законами, а в принципе одними только идеями, лежащими вне рассуждений о полезности и прибыли. Тем не менее, экономическая наука, а вслед за ней и регулирование, пытаются быть гибкими, охватить, насколько это возможно и допустимо, разные «измерения» финрынка. Получается это не всегда – в той же истории с Reddit-инвесторами, неконтролируемый рост цены акций компаний остановил не регулятор, а брокеры, отказавшись оказывать посредничество в дальнейшей скупке акций.

В данной работе нет возможности проводить полный «измеренческий» анализ, однако вполне возможно подробнее охарактеризовать каждый сектор финансового рынка, перейти от экономической абстракции, какой является этот термин, к конкретным его проявлениям. Кредитный рынок, в котором центральное место занимают сделки с деньгами как средством платежа, с самого начала показывает нам внутреннюю противоречивость всего финансового сектора: одни экономисты, создавая собственную «теорию богатства», видели в кредите и, соответственно, организациях, специализирующихся на нем, источник того самого капитала для всей экономики, чем больше кредитов – тем больше производство – и тем выше благосостояние нации. Но «спекулятивный кредит» к XX веку развеял веру в эту идею, стимулируя инфляцию, падение производства и обнищание. Другие считали кредитный рынок лишь неприятным довеском рыночной экономики, не заслуживающим никакого поощрения со стороны государства. Но такая позиция не привела к разработке конструктивной модели регулирования26. Кредит – это предоставление денег на условиях возвратности, возмездности и срочности. Хотя в общем-то его можно понимать еще более широко – как любое предоставление ресурса на время с условием возврата и возмещением за его использование. Такая же, широкая, трактовка применима и к кредитному рынку – как к системе отношений, в которой ресурсами обмениваются и домохозяйства между собой, и фирмы, и специализированные организации. Однако в рамках анализа регулирования такого рынка необходима более узкая трактовка и приоритетное внимание должно быть уделено последним. Во-первых, банкам. Банки являются центральным институтом всего российского рынка финансовых услуг, в этом легко убедиться, просто быстро проглядев ст. 5 Закона о банках и банковской деятельности27. Сейчас нам важно, что кредитование – одна из основных функций любого банка, это предопределяется тем, что только этим кредитным организациям предоставлена широкая возможность аккумулировать денежные средства для их последующего предоставления, то есть привлекать деньги во вклады и вести счета для любых категорий клиентов и в любых суммах. Небанковские кредитные организации, хотя и называются «кредитными», сегодня почти не представлены на кредитном рынке28. Во-вторых, нельзя не упомянуть микрофинансовые организации. Они по общему правилу могут получить средства для кредитов только от своих учредителей, иных юридических лиц или если сами возьмут кредит у банков, лишь специальный вид таких организаций – микрофинансовые компании – вправе выпускать собственные облигации на организованных торгах для неограниченного круга покупателей29. В-третьих, участниками рынка также являются ломбарды и кредитные кооперативы30. Вообще российский кредитный рынок похож на двухэтажное здание с фундаментом и вторым этажом, но без первого – в том смысле, что ломбарды и кооперативы, как и микрофинансовые организации, специализируются на небольших краткосрочных займах (ломбарды – под залог движимых вещей31, а кредитные кооперативы – для своих пайщиков32) и занимают крупицы рынка, банки каждый год привлекают вклады и выдают кредиты на внушительные суммы, «средних» же организаций, таких, как существовали в Российской империи и организовывались, например, земствами, не существует. Обоснованное33 недоверие потребителей к «низовому» уровню кредитной системы еще и усугубляет внешний вид этого и так странного сооружения. Рассматриваемый рынок можно поделить на сегменты не только с точки зрения его участников, но и исходя из вида предоставляемого кредита: потребительского, ипотечного, краткосрочного нецелевого, специального целевого (например, образовательного или автокредита), субординационного (на более жестких как для заемщика, так и для кредитора условиях), синдицированного (предполагающего выдачу кредита одному заемщику несколькими банками), межбанковского, овердрафта по счету34. С всем разнообразием его видов имеют дело только банки. Он, конечно, также должен быть оформлен в рамках соответствующего гражданско-правового договора. Кроме того, кредитный рынок, как и любой другой сегмент финрынка, не может существовать без собственной инфраструктуры, включающей, например, кредитные бюро, рейтинговые агентства, кредитных посредников35. Специфика этой инфраструктуры заключается в том, что предоставляемая ее организациями информация должна характеризовать платежеспособность клиентов, помогать правильно оценивать риски, что невозможно без определенного вторжения в личную жизнь заемщика. По сути, регулируя кредитный рынок, неизбежно приходится решать вопрос об ограничении права человека на конфиденциальность личных данных36.

Инвестиционный рынок тоже можно понимать крайне широко – как совокупность рынков прямых капиталовложений, приватизируемых объектов, недвижимости и даже строительства, а также весь фондовый рынок37. Однако для нас правильнее будет рассматривать инвестиционный рынок только как рынок коллективных инвестиций, на котором основными участниками являются инвестиционные и негосударственные пенсионные фонды. Первые эмитируют собственные ценные бумаги (паи или акции), продают их и на вырученные деньги становятся игроками на рынке ценных бумаг, причем они часто специализируются на вполне конкретных инвестициях и становятся удобными посредниками между лицом, не готовым еще стать самостоятельным инвестором, и фондовым рынком38. Наиболее известны паевые инвестиционные фонды, делящиеся на закрытые (временные – купить пай можно только в начале его деятельности, получить деньги – только в конце) и открытые39. Они интересны тем, что их проблемы – недоверие населения из-за чувствительности к кризисам, использование закрытых форм как способа легализовать свой бизнес, а не собственно заниматься инвестициями, аффилированность с банками и государством, ограниченная гибкость, предопределенная отсутствием такой организационно-правовой формы фондов, которая бы всецело зависела от конъюнктуры на рынке ценных бумаг40 – в общем, все эти недостатки отлично характеризируют весь рынок коллективных инвестиций. Несмотря на это, потенциал инвестиционных фондов вряд ли можно считать исчерпанным – их множество видов, и только часть у нас реализовали заложенные в них возможности41. Пример – те же хедж-фонды, специализирующиеся на рискованных активах и «шортах» – покупке ценных бумаг с расчетом на падение их цены, с которыми в Америке «схлестнулись» пользователи Reddit. Негосударственные пенсионные фонды, чтобы выполнять принятые на себя обязательства по выплате пенсий, как и государственный Пенсионный фонд, инвестируют поступающие в них средства на фондовом рынке, причем свобода такого инвестирования, собственно, и должна привлекать клиентов. На практике, однако, они вкладываются в крайне ограниченный набор финансовых продуктов, что предопределяет низкую доходность их инвестиций, к тому же с 2014 года обязательные страховые взносы больше им не поступают (режим «заморозки»), при этом они в основном связаны с крупными работодателями, которым выгодно или престижно иметь собственный пенсионный фонд, то есть создать новый фонд в сегодняшней конъюнктуре крайне сложно42. Поэтому в конечном счете их трудно назвать серьезными игроками финансового рынка, но, как и в случае с инвестфондами, они продолжают содержать в себе неплохой потенциал, участвуя в инвестиционной деятельности по мере возможности, – в соответствии с тем (небольшим) кредитом доверия, который им предоставлен россиянами.

Нехватка доверия – это проблема и страхового рынка, но здесь она имеет свои корни: страхование используется и в публично-правовых, и в частноправовых целях, и государство пока не нашло для того и для другого единой основы, не смогло ответить на вопрос – являются ли страховщики «кормленщиками» государства, которому то позволяет дополнительно осуществлять инициативные сделки, или равноправными коммерческими контрагентами с клиентами43. Речь идет, конечно, об обязательном страховании – медицинском и различных видах страхования ответственности собственников источников повышенной опасности или лиц, занятых в определенной профессии, – в отношении которых частные страховые организации являются лишь посредниками. Но несмотря на наличие огромного числа сугубо частных, коммерческих, добровольных способов защитить себя от рисков с помощью регулярной передачи другому лицу денежных сумм, которые для него покрывают выплаты другим клиентам и обеспечивают прибыль (личное, имущественное, добровольное страхование ответственности44), именно с обязательным страхованием граждане России встречаются чаще всего. И это отнюдь неплохо. Вообще проблема «отголосков» государственной монополии, порождающая неуверенность по отношению к конкурентному рынку в нас, клиентах, и неспособность «уйти» с этого рынка у государства – пожалуй, одна из самых простых в финсекторе. Сегодня она может сильно мешать, как это происходит со страховщиками и с теми, кто изучает страховой рынок, но пройдет время, и ее просто не станет. Этот гордиев узел нельзя разрубить, он распутается сам при должном к нему внимании, ведь пока россияне жалуются на то, что принудительно оплачивают не самые лучшие медицинские и иные услуги, а страховщики вынуждены работать с миллионами документов, другие страны пытаются обеспечить своих граждан хотя бы минимальным набором «подушек безопасности», за которые нужно платить не сразу и много, а относительно мало и по частям. Главное – понимать, что использование страхового рынка в публично-правовых целях, не должно рассматривать такой рынок только как средство, оно должно способствовать его развитию, ведь в конечном счете при его развитости отпадает необходимость в обязательном страховании45. Основными и по сути главными участниками российского страхового рынка являются страховые организации46, иные участники оказывают услуги самим этим страховщикам или же служат посредниками, как страховые брокеры, которые позволяют клиентам «разобраться» в том, в какие организации им наиболее выгодно обратиться47. «Нижний этаж» рынка занимают общества взаимного страхования, но, в отличие, например, от своих «побратимов»-кредитных кооперативов, такие общества ограничены не только сложившейся олигополией, но и заложенными в них самих особенностями48 – страховать друг друга имеет смысл прежде всего по профессиональному признаку, как это делало до прошлого года Общество взаимного страхования гражданской ответственности застройщиков, тем не менее, по ее печальному опыту нетрудно догадаться, что и такие, наиболее «прагматичные», общества переживают сейчас не самые лучшие времена.

То, как эволюция от государственной монополии к конкуренции, сложно, долго, с «перекосами», но все же преобразовывает рынок, легко увидеть на примере рынка валютного. Россия прошла путь от огромного разрыва между рыночной и фиксированной ценой рубля к свободно конвертируемой национальной валюте, когда каждый может стать участником рынка, зайдя в обменный пункт, который наверняка окажется по дороге от дома на работу, и поменяв свои рубли на любую валюту, которая есть в том обменнике. Вряд ли кто-то мог предположить, что этот путь будет таким сложным и что государству придется применить столько средств для стабилизации ситуации – обязательную продажу валютной выручки, необходимую в связи с этим сплошную ее репатриацию, контроль за всеми, кто переводит свой капитал на зарубежные счета. Но эволюция неизбежна, и в 2000-ых меры, предпринятые в 90-ых, позволили снять множество валютных ограничений и отдать приоритет среди всего разнообразия государственного вмешательства контролю за существующим регулированием, а не введением новых требований49. Это позволяет нашему валютному рынку лучше выполнять его главную функцию – служить инфраструктурой, обеспечивающей деятельность банков, биржевиков и, конечно, многочисленных нефинансовых компаний, работающих с зарубежными контрагентами50. Однако валютный рынок «коварен»: пока национальная валюта «держится на плаву», он не является самоценностью, но достаточно случиться экономическому, политическому или любому другому кризису или хотя бы только панике – и он становится тем спасательным кругом, за который цепляются в надежде увести свои сбережения в «безопасную гавань»51. И тем не менее, это не должно приводить нас к выводу, что жесткое регулирование – самый эффективный вариант направить его работу в «конструктивное русло». Совсем наоборот, опыт показывает, что чем больше применяется экономических косвенных, а не юридических прямых мер, чем больше участникам этого рынка предоставляется свободы52, тем скорее они начинают воспринимать его как инфраструктуру, а не самоцель, делая использование той или иной валюты простым, легким, не требующим сомнений делом, а значит, укрепляя ее ценность в конкуренции с другими валютами, на что в конечном счете и направлено государственное вмешательство.

Рынок ценных бумаг – пожалуй, наиболее динамично развивающийся из всех финансовых рынков, с ним в этом отношении может потягаться разве что кредитный. Столетие за столетием ценная бумага завоевывала свое современное значение – более-менее надежного посредника между вложенными сейчас деньгами и теми преимуществами, которые они принесут в будущем (прибылью, контролем за компаниями, наиболее привлекательным в соотношении «цена-качество» хеджированием рисков53). Эмитенты таких бумаг получают под них «живые деньги», инвесторы приобретают актив, который сам по себе несет потенциальный доход (права из бумаги), а также может быть перепродан с возвращением (кратным – в лучшем, частичным – в худшем случае) вложенных в него денег здесь и сейчас (права на бумагу), посредникам же платят за услуги по налаживанию связи между эмитентом и инвестором54. Когда сделки происходят с участием эмитента (например, при IPO – первом выпуске компанией своих акций на бирже), то говорят о первичном рынке ценных бумаг, однако намного чаще приходится иметь дело со вторичным рынком, где занимаются перепродажей бумаг. Эмитировать можно разные виды бумаг, в первую очередь акции и облигации, каждый вид формирует собственный сектор фондового рынка, но есть еще и производные финансовые инструменты (например, фьючерсы, опционы), основанные на обязательствах по сделкам с ценными бумагами и иными товарами, а не с ними самими. В экономике XXI века они являются чуть ли не более востребованным продуктом, чем сами ценные бумаги. Эмитентом может выступать и государство, традиционно формируя соответственную часть фондового рынка (в России – связанную с обращением ОФЗ – облигаций федерального займа, и облигаций субъектов и муниципалитетов). Большинство сделок происходит на организованных торгах, где всегда есть посредники, тем не менее, не исключается и прямая связь эмитента и инвестора, правда, такие случаи интересуют уже скорее не финансистов, изучающих рынок ценных бумаг, а цивилистов, занятых корпоративным правом. Благодаря инструментам минимизации налоговой нагрузки, таким как российские индивидуальные инвестиционные счета (ИИС), а также распространению мобильных приложений и иных интернет-технологий55, инвесторы снижают свою зависимость от посредников, но вопрос об отмирании последних пока не стоит. Наоборот, профессиональные участники рынка ценных бумаг являются его основными участниками, и, как всякие профессионалы, они заняты в разнообразных «нишах» в соответствии с принципом разделения труда. Законодательством обычно институализированы их виды лишь в самом первом приближении. Например, в нашем они делятся на брокеров, дилеров, управляющих. Брокеры, которых можно назвать «пассивными» посредниками, совершают сделки с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами в основном лишь в рамках поручения инвестора-клиента, дилеры (в том числе форекс-дилеры, действующие на валютном рынке FOREX), «активные» посредники, ведут дела от своего имени, могут купить то, что нужно клиенту, но будут выступать по отношению к нему уже ни как посредник, взимающий лишь собственную комиссию, а полноценный продавец, способный заломить цену. Инвестор может и вовсе отказаться от какого-либо активного собственного участия и передать свои ценные бумаги в доверительное управление посреднику. Как и другие финрынки, фондовый не может существовать без инфраструктуры и лиц, ее обеспечивающих – регистраторов, ведущих реестры владельцев ценных бумаг, депозитариев, позволяющих осуществлять сделки с бездокументарными бумагами – основными в современном гражданском обороте, номинальных держателей, служащих удобным «посредником» для самих же биржевых посредников, консультантов56. Динамичность этому рынку придает то обстоятельство, что здесь всегда (а уж тем более сейчас – в век Интернета) работали с огромным количеством информации, которая, несмотря на все правила бухгалтерского учета и разнообразной отчетности, не может быть на 100% верифицирована в момент ее поступления, и даже если кажется правдоподобной, требует быстрого осмысления, сопоставления с набором факторов, влияющих на цены, и таких же быстрых решений. В результате, фондовый рынок лучше всего характеризует такую особенность финсектора, как то, что информация на нем играет необычно важную для других рынков роль, а ложь – не только лишь основание расторжения контракта, обосновываемое отсутствием возможности использовать приобретенное в соответствии с изначальными планами, как на рынке конечных товаров, а неизбежное зло, которое преследует каждого, вполне ожидаемо ведет к локальному торжеству несправедливости и не может быть исключено ни регулированием, ни самими контрагентами, даже если им в руки даются инструменты самозащиты57.

Рынок драгоценных металлов изначально был одновременно и валютным, но время шло и кризисы, связанные с использованием драгметаллов в качестве средства обращения (начиная с испанской «золотой инфляции» и кончая сопровождавшимся стагфляцией крахом Бреттон-Вудской системы), соединенные с развитием бумажных денег, осознанием отсутствия у золота, серебра или платины каких-то особых качеств по сравнению с банковскими билетами и появлением доминирующей среди стран «первого мира» валюты – доллара, привели к тому, что драгоценные металлы заняли свое современное положение – с одной стороны, средств накопления, позволяющих биржевику диверсифицировать свои вложения, с другой – обычного сырья для переработки58. Конечно, нас в первую очередь интересует первое их качество, но и второе нельзя списывать со счетов: некоторые современные исследователи видят будущее российского рынка драгоценных металлов за формированием финансово-промышленных групп, состоящих из банков и предприятий, занимающихся их добычей и переработкой59. Весьма иронично, что пока мы рассматриваем свершившийся факт формирования многопрофильных конгломератов на остальном финрынке в качестве проблемы развития конкуренции, вынуждающей к более серьезному регулированию, то же самое видится «светлым будущим» рассматриваемого его сегмента. И если подумать, то это видение вполне логичное и в определенном смысле соответствует реализации принципа эффективности, без опоры на который невозможна любая предпринимательская деятельность. Финансовый конгломерат – неизбежное явление, как и монополизация любого другого рынка, однако государственное регулирование, не препятствуя формированию новых мощных компаний, должно уравновешивать появляющийся в связи с монополизацией «перекос», делая «жизнь» крупных финкорпораций как можно более «сложной» по сравнению с начинающим бизнесом60. Что, правда, почти невозможно, если такие корпорации принадлежат государству, отсюда российская модель капитализма требует на данный момент, скажем так, крайне противоречивого регулирования, сочетающего обеспечение собственных интересов как участника гражданского оборота и как арбитра в этом самом обороте. Пока же финансово-промышленные группы пытаются вернуться во времена своего расцвета в России – конец XIX – начало XX вв., рынок драгоценных металлов характеризуется еще одной интересной особенностью. Цены на золото, серебро, платину и металлы платиновой группы, которые чаще всего относят к драгметаллам61, в последние годы растут только во время мировых кризисов или при их приближении, а в остальные периоды – падают или держатся на уровне, который обеспечивает реальный сектор экономики. Вполне очевидно, что такая тенденция проявляет их роль на бирже – инструмента страхования от рисков, когда больше нет ценных бумаг или валют, в которые без опаски можно вложиться. Рынок драгметаллов ныне является «запасной взлетно-посадочной полосой», когда все остальные финансовые рынки «не справились», это определяет и эффективность регуляторных мер, и динамику развития, которую «подстегнуть» или, наоборот, «затормозить» не получится никак62.

В отличие от «металлического» и валютного рынков, рынок услуг платежных систем является чисто инфраструктурным элементом финсектора63: кредитовать, привлекать инвестиции, приобретать и продавать ценные бумаги и иные ценности нужно через посредство чего-то, и биржевая инфраструктура здесь не справляется. Платежные системы прошли путь от телеграфа к мобильному приложению, и с каждым новым витком развития этих каналов передачи денежных средств государству приходилось заново устанавливать правила игры. В конце концов пришли к мысли о конструировании такого синтетического объекта регулирования, как национальная платежная система, объединяющего созданную Центральным банком РФ систему межбанковских платежей и частные «карточные» и электронные системы, ведущиеся в первую очередь банками, но также и иными кредитными организациями (введение «мягкого» требования к приобретению оператором такого статуса (его можно и не получать, но тогда вместо этого потребуется масса допсогласований с ЦБ РФ) и привело к появлению множества «кредитных организаций», которые на самом деле на собственно кредитном рынке не представлены). Национальной спецификой стало запоздалое и очевидно форсированное введение государственной национальной системы платежных карт «Мир», развитие которой вполне предсказуемо потребовало наделения ее оператора такими регалиями, как монополия на проведение бюджетных выплат64. Современный этап развития рынка платежей является переходным: из «тихой гавани» перевода безналичных денежных средств, которые наделяются выгодной банкам двойственной правовой защитой (с одной стороны, это – права требования, к которым в абсолютном большинстве случаев не могут быть применены обязательственные (например, о договоре хранения) и вещные (виндикация) нормы гражданского права, с другой – они получают от судов «абсолютный эффект», то есть по сути приравниваются к обычным вещам, когда речь заходит о противоправном на них посягательстве или, скажем, налоговом правонарушении65), «корабли» потребителей устремляются в криптовалюты (самые смелые) и мгновенные мобильные транзакции, которые требуется так или иначе легализовать, либо дав площадку для деятельности, либо поставив ее под жесткий контроль66 – Россия пытается идти по второму пути, но пока результаты выглядят половинчато67. Платежный рынок, несмотря на всю свою «инфраструктурность», по праву является самостоятельной частью финсектора со своими внутренними проблемами (такими, как, например, борьба с гридлоком – цепной реакцией неплатежей, которую оператору зачастую трудно спрогнозировать), поэтому у этого рынка есть собственная инфраструктура, в первую очередь – клиринговая, обеспечивающая учет расчетных обязательств и постоянное предоставление исполнения по ним.

Рассмотренные сегменты финансового рынка можно дополнить и рядом других. Так, в ГК РФ есть такие договорные конструкции, как лизинг и факторинг, которые по сути являются финансовыми услугами – такими же, как страхование или ведение банковских счетов68. Лизинг представляет собой сдачу в аренду вещи, специально купленной арендодателем для арендатора, обычно с переходом права собственности на нее по истечении установленного срока, что подчеркивает кредитно-финансовую природу этого договора, а факторинг – это уступка права требования в обмен на единовременную выплату денежной суммы и оказание сопутствующих услуг учета и посредничества69. Факторингом активно занимаются банки – прямо или через дочерние структуры, лизинг же в абсолютном большинстве случаев осуществляется организационно независимыми финансовыми компаниями, но благодаря привлеченному банковскому капиталу70. В результате, даже лизинговые компании, никак формально не связанные с банками, предлагается считать некредитными финансовыми организациями, подчиняющимися общим для всего финсектора правилам71. Безусловно, может возникнуть вопрос: а тогда любой объект инвестиций банков и иных профессиональных участников финансовых рынков можно считать частью последнего? Венчурные стартапы? Топливно-энергетические компании? Сервисы по доставке еды? Конечно, нет. Лизинг и факторинг близки «классическим» финансовым рынкам по природе. Однако надо понимать, что куда бы не пошли крупные игроки финсектора, за ним должно продолжать следить зоркое око банковского регулятора, одновременно не подменяя регуляторов других сфер экономики. В результате и с учетом того, что банкам обычно тесно в рамках финансового рынка и они неизбежно «кооперируются» с кем-то извне, ситуацию регулятивного арбитража, то есть извлечения преимуществ, исходя из разноречивого регулирования в разных сферах72, предотвратить невозможно. Она естественна. Как и, скажем, налоговая оптимизация.

Благодаря отдельному, хотя и поверхностному, изучению каждого из финансовых рынков, можно сформулировать их общие черты, обезопасив себя при этом от чрезмерного теоретизирования без опоры на конкретный материал: 1) финсектор завязан на информацию. Она на нем достигает статуса неотъемлемой части любой сделки. Для ее получения требуется постоянно функционирующая инфраструктура. Притом, несмотря на общие контуры, часто неизвестно, какая конкретно информация может существенно изменить параметры соглашения между контрагентами, стать неценовым фактором спроса и предложения73, поэтому отсутствие должного государственного регулирования может привести к самым разнообразным негативным последствиям – от попрания права клиента на конфиденциальность до паники и цепочки банкротств компаний, зависящих от своих финансовых контрактов. Регулирование здесь освобождает игроков от сомнений по поводу рисков, так как они обязаны подчиниться общеобязательным требованиям; 2) финансовые рынки крайне гибкие и динамичные. Если вы ставите какое-либо ограничение, не сомневайтесь, они смогут его обойти – с помощью регулятивного арбитража, дробления компаний или лоббизма. Если вы не предоставляете легальных форм – что ж, будут действовать без них. В этом суть и сила финансового рынка74, позволяющая ему самостоятельно преодолевать некоторые кризисы средней величины. Попытка поставить непреодолимые ограничения никогда не добьется успеха. Однако каждодневный контроль может помочь свести к минимуму особенно «ненравящиеся» эффекты; 3) финсектор идет рука об руку с новыми технологиями. Регулятору нужно постоянно реагировать на их использование, чтобы быть эффективным75. Несмотря на наличие таких общих черт, каждый финансовый рынок обладает непренебрежимым своеобразием. Однако общий для всех вывод возможен: серьезное государственное вмешательство в рассматриваемые рынки может быть обосновано целым рядом убедительные аргументов, которые в конечном счете сводятся к самой их (далеко не «порочной», совсем наоборот – связующей экономику) природе, а не стечению обстоятельств 2008 или 2020 гг. То, что государства задумались об этом лишь после финансового кризиса, не должно приводить к идее временности вводимых мер. В результате, с таких позиций, баланс между «жесткими» и «мягкими» правилами игры должен быть выдержан скорее в сторону первых76. Правилен ли этот вывод? Не впадаем ли мы тут в противоречие, скажем, с идеей свободы на валютном рынке? На этот вопрос нельзя ответить абстрактно77. Попробуем вновь опереться на конкретику.

Скажем, какова специфика нашего финсектора? Во-первых, как очевидно из проведенного анализа, на нем преобладают банки. Когда было принято решение наделить ЦБ РФ статусом мегарегулятора, он указывал, что российские банки оказывают порядка 90% всех финансовых услуг, в то время как в США эта цифра достигает лишь 20%78. В 2020 году на банки пришлось 82% активов всех финансовых организаций России, при этом ЦБ отмечает, что «при банках» так или иначе функционируют инвестиционные и страховые «подразделения»79. В свое время в этом смысле американцам «помогла» строгая дифференциация банков, в том числе на инвестиционные (имеющие право быть участниками фондового рынка) и коммерческие (завязанные в первую очередь на кредитование), жесткий запрет перехода из одного вида в другой80. В России была традиция подобных делений, и, думается, ее возрождение было бы куда более полезным возвращением к многоуровневой банковской системе81, чем разделение универсальной и базовой лицензий. Во-вторых, среди финансовых организаций не так много среднего бизнеса. Конечно, инициатива ЦБ по введению банков с базовой лицензией нашла поддержку среди предпринимателей, и на 1 апреля этого года из 357 банков 115 (около 32,2%) являются именно «базовыми». Конечно, на биржах действуют брокеры и дилеры «средней руки», есть немало аналогичных страховых организаций. Однако, взглянув на немецкую идею «трех столпов», где первый столп – крупные частные банки, второй – кредитная кооперация, а третий – децентрализованные сберкассы и земельные банки (к ним же примыкают региональные банки, формально относящиеся к первому столпу), с учетом того, что там крупные игроки обслуживают лишь 12% рынка82, а все остальное приходится на средний и малый бизнес, следует признать, что базовая лицензия с ее меньшим требованием к капиталу и запретом на работу с иностранными клиентами не решит те же задачи. Среди юристов в общем довольно широко распространено мнение, что банки и страховые организации могут быть причислены только к крупному бизнесу83. В-третьих, государственно-частное партнерство в нашем финсекторе осложняется, с одной стороны, тем, что банки с преобладающим государственным участием владеют более чем 55% всех активов84 и зарабатывают 70% всех доходов85, благодаря чему неогосударственным является разве что страховой рынок, но и там около четверти всех активов так или иначе контролируется государством. С другой стороны, уже не первый год провозглашается идея инвестиционной привлекательности России и публично-правовым субъектам приходится отступать от своей роли ментора и «хозяина», действующего во имя «общего блага», идя на уступки бизнесу, скажем, в сфере смягчения ответственности за те же валютные правонарушения86. Это противоречие было разрешено в большинстве стран Восточной Европы и СНГ путем снижения госучастия в банковских активах до 10%87.

Такие особенности российских частных финансов, как, например, недоверие населения к профессионалам в этой области или постоянные предложения изменить профильное законодательство в связи с его негибкостью, несоответствием текущей ситуации, нельзя признать национальной спецификой, это скорее общая черта развития экономики в ряде стран – не только развивающихся, но и развитых. Так, в России доверие к разным финансовым организациям колеблется на уровне от 11 до 65%88. Банк Франции в 2019 году отмечал: французы традиционно подозрительно относятся к финансовым учреждениям, безоговорочное доверие им выражают 29%, и лишь с разнообразными оговорками эта цифра может достичь 63%89. Аналогичная ситуация с финансовой грамотностью: несмотря на то, что Франция обычно занимает относительно высокие места в международных рейтингах, независимые тесты среди взрослого населения, заставляет чиновников так же, как и у нас90, констатировать наличие множества проблем, как минимум, с решением практических задач и уровнем уверенности потребителей в знаниях о своих правах и возможностях. В 2020 году ЦБ РФ начал дискуссии по поводу приведения к единообразию разнообразных требований допуска на финансовый рынок, что предполагает продолжение нескончаемой реформы законодательства о частных финансах, при этом не факт, что негибкие организационно-правовые формы, к примеру, рынка коллективных инвестиций будут усовершенствованы91. Пандемия оказалась хорошим поводом для продолжения (не менее вечных) реформ и в Испании, и в странах Латинской Америки: в первой была введена «цифровая песочница», в которой участники финсектора могут опробовать высокотехнологичные проекты под ослабленным надзором регуляторов, во вторых были расширены инвестиционные права негосударственных пенсионных фондов (что нам только предстоит), права страховых организаций были, наоборот, урезаны (запрет на распределение дивидендов при недостаточном «коэффициенте прочности»), была введена система автоматической регистрации долговых ценных бумаг92.

Все вышеперечисленное – не недостаток, а именно специфика, характерная для нас или для группы разных стран93. Но она позволяет прийти к выводу, что наш финсектор таит в себе много рисков дополнительно ко всем тем, что он генерирует просто потому, что является финсектором экономики. К информационному дисбалансу, «чрезмерной» гибкости и скорости развития добавляется огосударствление, олигополия, проблемы взаимодействия правительства и гражданского общества. Получается, что насколько бы эффективной свобода не была, она должна быть принесена в жертву устранению этих рисков. Таков современный мейнстрим, как нельзя лучше ложащийся на российский этатизм. В нем послабления возможны только в порядке исключения, да и то прежде всего в таких сферах, как валютные отношения или отношения по поводу драгоценных металлов, где в общем-то возврат к полноценному регулированию уже невозможен, а вот жизнь «портить» можно меньше. Более того, государство в рамках такой парадигмы может не стесняться своего «хозяйского» отношения, что весьма наглядно проявляется во взаимоотношениях ФНС и импортеров/экспортеров, ничем принципиально не отличающихся от отношений ЦБ и поднадзорных ему банков. Единство финрынка, поддержанное российскими реалиями.

Глава 3. Организация государственного вмешательства в финансовый рынок