Читать онлайн Авиация России и санкции бесплатно

Прогресс авиации обеспечивается коллективным трудом людей.

А.Н. Туполев

Советском Союзе была создана уникальная авиационная система, на основе которой сформировалась современная авиационная система Российской Федерации. Понятие «АВИАЦИОННАЯ СИСТЕМА» имеет принципиальное значение для дальнейшего изложения материала. В этой связи оно будет рассмотрено подробно.

В основной массе публикаций понятие авиационной системы рассматривается в узком смысле, как совокупность агрегатов, деталей и изделий летательного аппарата, предназначенных для выполнения определённых задач, например силовая установка, шасси4 и др. Именно это понимание авиационной системы использовано при выборе названия «Государственного научно-исследовательского института авиационных систем»5. Иногда понятие авиационной системы рассматривается чуть шире, как комплекс воздушных судов и наземных технических средств, используемых для управления полётом и обмена данными6 – например беспилотная авиационная система.

Ещё более широкое понятие авиационной системы предложено в справочнике по терминологии в оборонной сфере: «пространственно распределённая организационно-техническая система, представляющая собой совокупность авиационных комплексов, наземных и воздушных (космических) средств и служб связи, управления, воздушной навигации, подготовок и полётных заданий, организации и обеспечения полётов, технического обслуживания и ремонта, других компонентов, обеспечивающих выполнение полётов»7.

Однако для описания, например, понятия авиационной системы СССР предложенное определение представляется слишком узким, так как ограничено только эксплуатационной составляющей, но не подразумевает составляющей, связанной с разработкой, производством воздушных судов, созданием наземной инфраструктуры, подготовкой авиационного и обслуживающего персонала. При таком подходе возможно смешение понятия «авиационная система» с гораздо более узким понятием «авиационная транспортная система», под которой понимается «система, функцией которой является организация и осуществление перевозок воздушными судами и выполнение иных работ посредством использования воздушных судов, включающая в себя соответствующую инфраструктуру, здания и сооружения, воздушные суда, техническое оборудование, авиационный и обслуживающий персонал, финансы и документацию»8.

С учётом изложенного под АВИАЦИОННОЙ СИСТЕМОЙ в настоящей работе понимается пространственно распределённая организационно-техническая система, функцией которой является разработка и производство/поставка воздушных судов, организация воздушного движения, создание наземной инфраструктуры, организация технического обслуживания и ремонта, подготовка авиационного и обслуживающего персонала, организация и осуществление перевозок воздушными судами и выполнения иных работ посредством использования воздушных судов (рисунок 1.1). В рамках предложенного определения понятия авиационной системы в ней можно выделить пять подсистем.

Рисунок 1.1

Одним из основных признаков культурного человека является уважение к прошлому своей Родины, уважение к делам своих предков. Только зная прошлое своего народа, можешь здраво оценить настоящее.

А.С. Яковлев

Основы российской авиации были заложены в XIX – начале XX века в теоретических и прикладных работах А.Ф. Можайского, Н.Е. Жуковского, Д.П. Григоровича, В.А. Лебедева, Д.И. Менделеева, И.И. Сикорского и др. В этот же период началось активное международное сотрудничество с ведущими мировыми авиационными державами. СССР вошёл в число стран-лидеров в области авиационной промышленности и использования летательных аппаратов в военных и гражданских целях.

В 30–50-е годы в СССР сформировался замкнутый технологический комплекс, в котором был реализован полный цикл разработки и производства всех типов воздушных судов и полезной нагрузки, в т.ч. вооружения. При этом, не смотря на закрытость социалистической авиационной системы, она никогда не была изолированной. Ещё до революции царская Россия покупала лучшие воздушные суда разных стран. СССР также приобретал наиболее передовую авиационную технику и оборудование для её производства. Международное сотрудничество активно развивалось в 20–30-е годы и своего пика достигло в 40-е годы, когда СССР получил самые совершенные авиационные технологии сначала от союзников, а потом от оккупированной Германии. Даже в разгар «холодной войны» советские конструкторы имели доступ к самым передовым решениям мировых лидеров авиастроения (не всегда на официальной основе).

Основная масса достижений советского авиапрома активно демонстрировалась на международных выставках и авиашоу, а успехи авиастроения расценивались политическим руководством как один из существенных аргументов пользу превосходства социалистической системы над капиталистической. Кроме того, вплоть до середины 70-х годов XX века передовые образцы военной авиационной техники стран НАТО и Организации Варшавского договора систематически сталкивались в локальных военных конфликтах.

Административно-командный характер управления советской авиационной системой потребовал выстраивания сложных механизмов обеспечения её сбалансированности и динамичности.

Приоритеты авиационной системы СССР (рисунок 1.2) определялись высшими партийными и государственными органами исходя из военно-политических, народно-хозяйственных и идеологических интересов страны.

Рисунок 1.2

С военной точки зрения это было необходимо для обеспечения господства в воздухе в вооружённых конфликтах и развития военно-технического сотрудничества с другими странами. В интересах народного хозяйства требовалось опережающее развитие авиационной транспортной системы страны и использование авиастроения в качестве драйвера развития смежных отраслей. Наконец, в условиях противостояния капиталистической и социалистической систем, установление авиационных рекордов и ощутимое повышение качества жизни граждан, использующих воздушный транспорт, имело большое идеологическое значение. Ключевую роль в обеспечении единства целей играли партийные структуры, которые функционировали во всех министерствах и организациях, вне зависимости от их ведомственной принадлежности и, несмотря на свою бюрократичность и формализм, были относительно эффективны, формально и неформально приводя интересы производителей, потребителей и контролёров в соответствие со здравым смыслом.

Основным приоритетом каждого министерства и организации являлась борьба за ресурсы (фонды). Наибольший объем ресурсов выделялся при принятии высшим политическим руководством страны решений о необходимости освоения новой авиационной техники. Это обеспечивало мощные стимулы для создания инновационной авиатехники. С этой целью в промышленности была выстроена структура (рисунок 1.3), ориентированная на максимизацию научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (далее НИОКР). Научно-исследовательские работы (далее – НИР) вели 28 научно-исследовательских институтов и центров (далее соответственно— НИИ и НИЦ), опытно-конструкторские работы (ОКР) – 72 конструкторских бюро (КБ). В результате количество организаций, занятых НИОКР, лишь немногим уступало количеству серийных заводов9

Рисунок 1.3

Такая структура авиационной промышленности позволяла максимизировать объём выделяемых на НИОКР средств за счёт:

–создания широкого спектра научно-технических заделов;

–стимулирования инициативных разработок авиатехники, авиационных материалов и комплектующих изделий;

–организации жёсткой конкуренции между конструкторскими бюро в процессе принятия решения о запуске летательного аппарата (двигателя, авионики…) в серию.

Таким образом, большая часть работ НИИ и КБ имела фундаментальный или поисковый характер и не находила немедленного применения в серийных изделиях, ограничиваясь созданием изделия-демонстратора технологий. При этом формировались научно-технические заделы, которые позволяли выявлять и реализовывать лучшие конструкторские, технологические и технические решения. Принятие решений на разработку и производство авиационной техники выстраивалось по сложной схеме10 (рисунок 1.4).

На начальной стадии запросы заказчиков неформально согласовывались представлениями промышленности, а результат обсуждений докладывался руководству. Далее начиналось официальное согласование между заказчиками, конструкторскими бюро и профильными подразделениями министерств. На последующих стадиях включалось руководство министерств, которое чётко ориентировалось в структуре заявленных потребностей. Также в центральные органы власти и министерства поступала аналитика Академии наук СССР (АН СССР), подготовленные подведомственными НИИ материалы, отражавшие тенденции развития мировой авиации.

Рисунок 1.4

Многосторонний характер информационного взаимодействия, снизу-вверх и сверху-вниз, позволял всей авиационной системе формировать положительные обратные связи, позволявшие связать борьбу за ресурсы с интересами потребителей и задачами эффективной конкуренции на мировом рынке. Нерешённые на межведомственном уровне разногласия рассматривались правительственной Военно-промышленной комиссией, которая готовила проекты решений ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР утверждалась Программа развития авиационной техники на 5–10 лет. Также постановлением, подготовленным в развитие указанной Программы, оформлялось решение о создании конкретного летательного аппарата и двигателя. Затем Госпланом СССР и Госснабом СССР изыскивались необходимые ресурсы, а союзные министерства определяли головных исполнителей, проводили финансово-экономическое планирование, рассчитывали потребность в создании основных фондов, формировали кооперационные цепочки, организовывали кадровое финансово-экономическое и логистическое обеспечение проектов. В смету проектов прямо или косвенно включались затраты на реализацию социальных программ для работников.

На всех стадиях создания авиационной техники осуществлялся контроль со стороны ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Военно-промышленной комиссии. В дальнейшем произведённая авиационная техника распределялась в военные и гражданские организации, которые осуществляли её эксплуатацию. Последовательная и комплексная реализация описанного подхода позволила обеспечить на протяжении большей части послевоенного периода высокую динамичность советской авиационной системы, которая лишь к 80-м годам XX века приобрела отдельные черты статической системы. Но и тогда запрос на инновационность продолжал обеспечиваться как внешними стимулами, вытекавшими из соревнования социалистической и капиталистической систем, так и внутренними, связанными с выполнением задачи наиболее полного удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения. В результате продолжалась активная разработка военной авиатехники нового поколения и гражданских воздушных судов.

Ни на одном из этапов жизненного цикла авиационной техники – от её разработки до эксплуатации и утилизации – не ставилась задача обеспечения поэтапной рентабельности. Напротив, квазивенчурный характер организации НИОКР в СССР исключал рентабельность большей части разработок, но позволял сформировать научно-технический задел для создания прорывных изделий и технологий, высокая конечная рентабельность которых покрывала бы первоначальные затраты на разработку и производство. Бухгалтерская убыточность значительной части дотируемых авиационных пассажирских перевозок позволяла обеспечить высокое качество жизни в отдалённых регионах страны, тем самым создавая условия для их активного освоения, что, в конечном счёте, давало высокие экономические и социальные результаты. Даже первоначальная убыточность отдельных типов гражданских воздушных судов позволяла «раскатать» маршруты, что затем обеспечивало высокую загрузку и рентабельность рейсов на новых машинах. То же касалось и условно нерентабельной и дотируемой наземной инфраструктуры, дешевизна которой для конечных пользователей позволяла обеспечить положительные результаты авиационной системы и хозяйственной системы страны в целом.

Концептуальные подходы к балансированию авиационной системы СССР строились на основе декларирования принципа обеспечения конечной народно-хозяйственной эффективности, направленной на приоритетное развитие межрегиональных и межотраслевых связей, при ключевой роли центральных органов управления, без участия которых было невозможно принять решения по:

–определению приоритетных потребностей и направлений развития;

–размещению производительных сил;

–концентрации материальных, финансовых и трудовых ресурсов на приоритетных направлениях развития.

Сложившаяся модель экономики позволяла СССР контролировать 100% внутреннего рынка, а также почти 100% рынка стран Совета экономической взаимопомощи (далее – СЭВ) и в целом стран Социалистического лагеря. В 1975 году на долю стран – членов СЭВ приходилась треть мирового промышленного производства11, 18,5% территории, 9,4% населения12. В результате во времена СССР до трети мировых авиаперевозок выполнялись на воздушных судах советского производства13. При этом Ил-62, Ту-154, Ту-134, Ан-12, Ан-24, Як-40 и др. проектировались как авиатехника двойного назначения, без выраженного приоритета высокой топливной эффективности, что было обусловлено гарантированно низкими внутренними ценами на ГСМ, практически не зависевшими от колебаний на внешнем рынке.

Согласно утверждённым Советом Министров СССР положений, Министерство авиационной промышленности СССР (МАП СССР)14 и Министерство гражданской авиации СССР (МГА СССР)15 имели единую цель, формулировка которой в положениях обоих министерств совпадала дословно (!): «удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения» посредством соответственно комплексного развития авиационной промышленности и комплексного развития авиаперевозок (рисунок 1.5).

МАП СССР отвечало за взаимодействие с системами других союзных министерств, в первую очередь, министерств, наряду с ним входивших в оборонную «девятку» (министерства оборонной, судостроительной, электронной, электротехнической, химической, радиопромышленности, общего и среднего машиностроения). Указанные и другие министерства, в соответствии с государственными планами, поставляли МАП СССР комплектующие изделия, сырьё и материалы, а также проводили связанные с этим НИОКР.

МАП СССР имело в своём распоряжении весь спектр полномочий и ответственности по созданию авиатехники. Так, в единую систему МАП СССР входили исследовательские институты, конструкторские бюро, предприятия и лётно-испытательные комплексы. Это позволяло самостоятельно организовывать создание необходимых производственных мощностей и подготовку кадров в целях производства авиационной техники при минимальных издержках.

МАП СССР на основе задач, поставленных центральными органами управления СССР:

–определяло направления создания летательных аппаратов, двигателей, оборудования, тактико-технические и технико-экономические требования к продукции;

–обеспечивало разработку новых технологий и материалов;

–осуществляло лётно-испытательную работу;

–организовывало снабжение.

Связь системы МАП СССР с потребителем авиатехники осуществлялась в ходе её гарантийного обслуживания и ремонта, а также изучения опыта её использования в системе МГА СССР, которая обеспечивала эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт летательных аппаратов и наземного оборудования.

Рисунок 1.5

В свою очередь, МГА СССР также имело в своём распоряжении весь спектр полномочий и ответственности по организации и осуществлению авиационных перевозок и авиационных работ. Так, в единую систему МГА СССР входили исследовательские институты, аэропорты, авиаотряды, строительные организации, производственные объединения и учебные заведения. Это позволяло самостоятельно организовывать создание необходимой наземной инфраструктуры и готовить кадры в целях осуществления воздушных перевозок при минимальных издержках. МГА СССР на основе задач, поставленных центральными органами управления СССР:

–организовывало перевозки на международных и внутренних воздушных линиях;

–обеспечивало рациональное размещение воздушных судов, воздушных линий, аэродромов, развитие наземной материально-технической базы;

–управляло воздушным движением;

–обеспечивало безопасность и регулярность полётов.

Взаимодействие МАП СССР и МГА СССР активно осуществлялось на всех стадиях жизненного цикла летательного аппарата и подразумевало16:

–совместную разработку программ развития авиатехники и технических заданий на создание новых образцов летательных аппаратов (далее – ЛА), норм лётной годности;

–председательство представителя МГА СССР на заседании макетных комиссий ЛА, комиссий по эксплуатационным и сертификационным испытаниям;

–совместное подписание руководителями МАП СССР и МГА СССР аттестатов/сертификатов лётной годности;

–издание совместного приказа, регламентирующего подготовку предприятий гражданской авиации к эксплуатации, осуществление авторского надзора;

–формирование единых перечней проблем при вводе летательных аппаратов в эксплуатацию (перечень № 2), отказов авиационной техники;

–совместную разработку стратегий поддержания лётной годности, нормативной базы по техническому обслуживанию и ремонту (далее – ТОиР).

Ещё более жёстко координировалось взаимодействие МАП СССР и самого крупного потребителя авиатехники – Министерства обороны СССР (далее – МО СССР). Его полномочия и структура были шире, чем у МГА СССР, а система организации эксплуатации авиатехники была чрезвычайно сложной и заметно различалась в разных видах и родах войск. Однако общая схема взаимодействия МАП СССР и МО СССР была концептуально идентична схеме взаимодействия МАП СССР и МГА СССР с одной поправкой. Начиная с 40-х годов ХХ века министр авиационной промышленности являлся генералом МО СССР, с реальным статусом в Министерстве обороны примерно на уровне между начальником главного/центрального управления и главнокомандующим видом Вооружённых сил. Примечательно, что контроль качества как военной, так и гражданской авиационной техники осуществлялся военными представителями МО СССР на предприятиях. Советская система сертификации была ориентирована не на мировые стандарты, а на требования МО СССР, в первую очередь ВВС. Это предопределило определённые трудности в реализации летательных аппаратов на мировом рынке, которые в отношении военной техники относительно просто преодолевались в силу специфики структуры оружейного экспорта, а в отношении гражданской техники – разовыми усилиями Всесоюзного объединения (далее – В/О) «Авиаэкспорт».

Также МО СССР серьёзно влияло и на гражданскую авиацию. На протяжении всего послевоенного периода, вплоть до 1990 года, Главное управление гражданского флота, а затем и МГА СССР возглавляли высшие офицеры МО СССР в звании от генерал-полковника до Главного маршала авиации, а сама система гражданской авиации рассматривалась как резерв Вооружённых сил на случай войны.

Все знаковые советские гражданские самолёты были созданы в военных конструкторских бюро, произведены на военных авиапредприятиях, и почти все – под руководством высших офицеров Вооружённых сил СССР: генерал-полковника Туполева А.Н., генерал-полковника Яковлева А.С., генерал-полковника Ильюшина С.В. и многих других военачальников. Одним из немногих условно гражданских конструкторов пассажирских самолётов был один из создателей отечественной военно-транспортной авиации Антонов О.К. Статус и влияние МАП СССР были несопоставимо выше статуса МГА СССР, а сама гражданская авиатехника была лишь дополнением к выполнению главной задачи – созданию военной авиатехники в замкнутом социалистическом воспроизводственном контуре. В этой связи производители гражданской авиатехники не обладали опытом международного сотрудничества ни в части разработки и производства летательных аппаратов, ни в части их сбыта, который в советское время осуществляли соответствующие союзные министерства и объединения.

Значительную роль в сбыте и обслуживании авиационной техники играли Всесоюзные объединения «Авиаремонт», «Авиатехснаб» и «Авиаэкспорт», которые позволяли обеспечивать квазирыночные отношения в тех секторах, где исключительно административные отношения были неэффективны. Например, Всесоюзное экспортно-импортное Объединение «Авиаэкспорт» (В/О«Авиаэкспорт») было создано в структуре Министерства внешней торговли СССР в 1961 г. В спектр задач В/О «Авиаэкспорт» входили продажи в социалистические и капиталистические страны гражданских самолётов, вертолётов и авиационного технического имущества, организация технической помощи в эксплуатации указанной авиационной техники и подготовке необходимых специалистов. К 70-м годам XX века руководство В/О «Авиаэкспорт» добилось получения сертификатов лётной годности на самолёты Як-40 в Италии и ФРГ на вертолёты Ка-26 – в Швеции, а также способствовало принятию в СССР новых стандартов на техдокументацию, норм лётной годности, организации «Госавиарегистра» и «Госавианадзора», вступлению СССР в Международную организацию гражданской авиации. В результате работы В/О «Авиаэкспорт» на экспорт было поставлено 5696 единиц гражданской авиатехники (2153 самолёта и 3543 вертолёта) в 68 стран мира17.

Сочетание стратегического доминирования СССР в разработке и производстве авиационной техники с полным контролем огромного внутреннего рынка позволило произвести в 1946–1990 гг. более 25 тысяч гражданских и военных летательных аппаратов18, сформировав целостную систему авиационного экспорта и послепродажного обслуживания. Структура советского авиапрома сложилась в условиях длительного перераспределения в его интересах значительных ресурсов из других отраслей. Так, за 1965–1991 гг. советский авиапром произвёл больше боевых самолётов, чем США, Британия и Франция вместе взятые19. Это предопределило масштаб авиационной советской системы и её высокую зависимость от поддержания искусственного спроса на военную технику, который ни по оборонно-стратегическим, ни по экономическим причинам не мог бесконечно сохраняться в таком масштабе.

Бюрократия есть сила, утратившая цель

своей деятельности и потому ставшая бес-

цельной, но не переставшая быть сильной.

В.О. Ключевский

Авиационная система России формировалась и развилась на основе активов, кадров и технологий авиационной системы СССР. Однако у этих авиасистем существуют принципиальные различия как во внешних, так и во внутренних условиях функционирования.

В 90-е годы XX века радикально изменилась организационная и экономическая основа отечественного авиастроения:

1. С развалом социалистического лагеря и СССР резко сократился внутренний рынок и существенно возросли препятствия по организации поставок на внешний рынок. Доля российского авиапрома сократилась с почти трети мирового рынка до 2–3%.

2. В ходе административных реформ практически одномоментно были ликвидированы ЦК КПСС и Совмин СССР, а 25 министерств, имевших в подчинении 28 тысяч предприятий, были переданы в ведение Министерства промышленности РСФСР20. Аналогичные изменения произошли и с предприятиями, находившимися на территории бывших союзных республик. В результате была утрачена управляемость авиационной системы, поскольку она обеспечивалась за счёт командно-административного регулирования МАП СССР, МГА СССР при заданном ЦК КПСС и Совмином СССР единстве народно-хозяйственных и инженерно-технологических целей. Прекратилось централизованное балансирование амбиций с финансово-экономическими кадровыми ресурсами, а также научно-технологическими заделами и интересами развития отраслей.

3. После проведения рыночных реформ все предприятия и организации стали обязаны обеспечивать свою индивидуальную рентабельность. Это прямо противоречило базовому принципу функционирования советской авиасистемы, суть которого состояла в необходимости получения конечной народно-хозяйственной рентабельности/военной эффективности, а не в обеспечении рентабельности отдельных этапов жизненного цикла разработки и производства авиационной техники. Вместо централизованного принятия комплексных решений по организационному, кадровому, техническому и инфраструктурному обеспечению предприятий они должны были решать перечисленные задачи самостоятельно. Каждый производитель пытался независимо от других продвигать свою продукцию и услуги на внутренний и внешний рынок. В этой обстановке коммерческие предприятия, возникшие на базе осколков государственных активов, стали разрушать кооперационные связи и реализовывать примитивные методы конкурентной борьбы, что только усугубляло ситуацию.

Как отмечалось выше, в советской системе управления авиацией чётко разделялись функции постановки задачи на создание авиатехники, осущестляемые высшим партийным и государственным руководством, созданию авиатехники, осуществляемые в системе МАП СССР, и эксплуатации летательных аппаратов в системе МО СССР, МГА СССР и т.п. Окончательные решения по ключевым вопросам постановки задачи, концентрации ресурсов на её выполнении и оценки полученных результатов принимались на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР. После ликвидации партийных и союзных органов управления и проведения рыночных реформ количество субъектов управления авиационной системой резко возросло.

Авиастроительная и авиатранспортная отрасли практически независимо друг от друга встраивались в рыночную экономику. При этом на начальном этапе реформ участие государства в судьбе отраслей было минимальным. В период 1990–2020 гг. применялись принципиально разные отраслевые стратегии, предопределившие принципиально различные схемы интеграции авиастроительной и авиатранспортной отраслей во внутренний и глобальный рынок. Как следствие, возникла масса проблем и противоречий переходного периода, многие из которых не только не преодолены к 2021 г., но и продолжают усугубляться.

В силу специфики плановой экономики, для неё монополизация – исторически закономерное явление. Советская экономика была системно монопольной, номонополизация на стадии производства сосуществовала с относительно эффективной конкуренцией на стадии разработки. Экономика нынешней России, приобретя некоторые черты рыночной, сохранила и черты старой системы. Но централизованные рычаги управления монопольной экономикой, худо-бедно обеспечивавшей искусственную интеграцию главных экономических элементов (средств производства, капитала, квалифицированной рабочей силы и бизнес-инфраструктуры), уже потеряны, а рычаги рыночной экономики, где интеграция этих элементов, как правило, достигается естественным путём, ещё не работают21.

Принципиальными отличиями подходов к управлению авиационными системами СССР и России являются (рисунок 1.6):

–радикальное изменение внешней среды, с сокращением объёма гарантированного рынка сбыта авиатехники и авиауслуг примерно на порядок;

–переход от многоуровневой иерархической структуры, позволявшей обеспечить конкурентоспособность всей системы за счёт синергии её различных элементов, к матричной структуре, базирующейся на принципе множественной иерархии со слабыми механизмами взаимосогласования противоречивых интересов, амбиций и ресурсов элементов системы;

–перестройка схемы взаимодействия регуляторов, производителей и эксплуатантов с позиций деятельности, направленной на достижение единых целей, установленных высшими партийными и государственными органами, на позиции достижения высокодифференцированных целей отдельных субъектов управления, с выраженной тенденцией к абсолютизации интересов одних элементов авиационной системы в ущерб интересам других элементов;

–замена комплексных административно-командных механизмов балансирования системы на стихийно-рыночные, с элементами разовых разнонаправленных административно-бюрократических решений органов власти всех уровней.

После проведения реформ рыночные субъекты, в т.ч. государство, как рыночный субъект, влияют на (рисунок 1.7):

–размещение воздушных судов, воздушных линий, аэродромов, развитие наземной материально-технической базы;

–определение направлений создания летательных аппаратов, двигателей, оборудования;

–производство авиатехники;

–создание и поддержание мощностей;

–обеспечение кадрами;

–развитие сети аэродромов;

–эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт летательных аппаратов и наземного оборудования;

–осуществление воздушных перевозок;

–обеспечение безопасности и регулярности полётов.

Роль федеральных органов исполнительной власти в управлении авиационной промышленностью и гражданской авиацией радикально изменилась по сравнению с советским временем. В положениях о федеральных органах исполнительной власти, регулирующих авиационную систему страны, даже на уровне деклараций не содержится цели «удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения», которая была ключевой целью МАП СССР и МГА СССР.

Все ключевые вопросы в российской авиасистеме стали решаться с применением рыночных методов регулирования.

Теоретически это нормально для рыночной экономики. Например, американские власти обычно ограничивали своё вмешательство в авиационную систему размещением заказа и выстраиванием регулятивной среды. Однако в условиях несовершенного рынка и одновременного исполнения государством ролей регулятора, доминирующего инвестора и заказчика, каждая из перечисленных функций выполняется различными органами, без балансировки ведомственных интересов, ранее осуществлявшейся под руководством ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Это, в свою очередь, приводит к систематическим конфликтам, которые в советское время на стратегическом уровне урегулировались ЦК КПСС, а на тактическом уровне – ведомственными и территориальными партийными организациями. С ликвидацией партийных органов конфликты интересов разрешаются стихийно, как правило, в пользу тех, кто обладает большим текущим административным ресурсом или большим спектром возможностей по ведению оперативно-розыскной деятельности.

Рисунок 1.6

Следствием сложившейся системы разрешения конфликтов явилось то, что каждый наделённый полномочиями руководитель стал практически самостоятельно принимать стратегические решения и за ЦК КПСС, и, в значительной мере, за рынок, руководствуясь собственными представлениями, знаниями и опытом. При этом каждый субъект управления авиационной системой ориентирован на достижение краткосрочных узковедомственных целей преимущественно средствами, имеющимися в распоряжении данного субъекта управления. Разрушение системы административных «обратных связей» в условиях несформировавшейся системы рыночных «обратных связей» привело к тому, что ключевым критерием для выбора проектов стал статус и политический вес их инициаторов или лоббистов, а также личная симпатия должностных лиц к проектам или их авторам.Нормой стала абсолютизация локальных задач (большинство из которых достижимо только при комплексном подходе), организация перекрёстного финансирования, позволяющая обеспечивать приоритеты одного субъекта управления авиационной системой за счёт бюджета другого, одновременно размывая ответственность за результат. Это предопределило появление проектов, которые были бы немыслимы в советское время в рамках системного подхода к удовлетворению потребностей народного хозяйства и населения, размещению производительных сил, выстраиванию межотраслевых балансов, определению приоритетных направлений развития науки и техники и т.д.

Едва ли не главное препятствие для модернизации национальной авиасистемы носит психологический характер. Практически ни один из субъектов управления всерьёз не реализовывает стратегий борьбы за лидерство в отдельных сегментах мировой авиасистемы (за пределами военно-патриотических деклараций).

Навыки к самоорганизации и созданию прорывных продуктов демонстрируют преимущественно полумаргинальные энтузиасты, а традиционный авиакомплекс и традиционные потребители его продукции либо занимают иждивенческую позицию, либо переориентируют свои реальные стратегии на сепаратное участие в мировом разделении труда на продиктованных извне условиях.

Рисунок 1.7

СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ АВИАСТРОЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Если хочешь подвести своего начальника, выполняй быстро и буквально все его приказы.

С.П. Королев

Советское авиастроение было построено как единый технологический комплекс, утрата любого из звеньев которого могла создать непреодолимые препятствия для производства конечной продукции. Жёсткие ограничения в выборе инструментов преодоления кризиса обусловили практически полную зависимость отрасли от позиции государства и неизбежность смены отраслевых приоритетов вслед за каждой сменой приоритетов государственных. В этой связи практически отсутствовали возможности смягчения последствий сокращения спроса на летательные аппараты за счёт массовой консервации производственных мощностей и увольнения персонала.

На протяжении минувшего тридцатилетия в авиастроении с различной степенью комплексности и последовательности реализовывалось, как минимум, три принципиально различных стратегии22 (рисунок 1.8):

–«Стратегия рыночного фундаментализма» – 1991–2006 гг.;

–«Стратегия государственных корпораций» – 2006–2014 гг.;

–«Стратегия опоры на собственные силы» – 2015 г. по н.в.

Эти стратегии объединяла лишь общая модель, преимущественно ориентированная на получение сверхприбылей/минимизацию убытков за счёт эксплуатации советского кадрового, научно-технического и технологического задела, при минимальном объёме не связанных с освоением бюджетных средств исследований и инвестиций.

I. Стратегия рыночного фундаментализма (1991–2006 гг.). Согласно этой стратегии, предполагалось практически независимое вхождение производителей авиатехники и её комплектующих в мировой рынок в качестве самостоятельных юридических лиц. В ходе массовой приватизации авиационной промышленности было постепенно акционировано с разной степенью государственного участия 71% всех предприятий23.

Рисунок 1.8

В период с 1991 г. по 2000 г. роль государства в управлении системой авиапрома сократилась с практического полного контроля всех организаций до управления миноритарными пакетами акций и распределения относительно незначительных средств на НИОКР и заказ серийной авиатехники (преимущественно военного назначения).Даже в тех случаях, когда заводы и КБ не акционировались и были формально подконтрольны государству, управление ими со стороны органов власти преимущественно сводилось к назначению единоличного исполнительного органа. Предприятия получили значительную свободу по организации международного сотрудничества. Существовало ожидание, что организации, выжившие на рынке, станут глобальными компаниями либо частями других глобальных компаний.

Высшим политическим руководством России декларировалась готовность, в случае массовой неконкурентоспособности отечественного авиапрома, удовлетворить потребность в гражданской авиатехнике за счёт иностранных производителей. Более того, в 1997 г. на Российско-Американской комиссии «Гор-Черномырдин» были согласованы и реализованы протекционистские условия по облегчённому безналоговому доступу на российский рынок американских самолётов и согласован отказ России от производства самолётов кресельной ёмкостью более 120 мест24.

Резкое сокращение доходов бюджетной системы в 90-е годы, а также изменение приоритетов внешней политики привело к почти десятикратному сокращению спроса на продукцию авиационной промышленности. Отрасль выживала преимущественно за счёт поставок истребителей в рамках военно-технического сотрудничества (далее – ВТС). Кратное сокращение доходов населения привело к резкому сокращению спроса на авиаперевозки. В рзультате резко сократился внутренний спрос на гражданскую авиационную технику. Ситуация усугублялась закупкой подержанных магистральных воздушных судов за рубежом. В результате на первые годы самостоятельного функционирования приватизированных предприятий авиационной промышленности пришёлся острейший кризис спроса. Каждое предприятие создавало самостоятельную стратегию выживания на рынке, как правило, независимую от прежних стратегий. Целостная инфраструктура была разрушена, а научная составляющая, по расчётам ЦАГИ, сократилась в 10 раз25. Авиастроительные предприятия, производившие до 50 крупных самолётов в год каждое, за десять лет с начала реформ в общей сложности выпустили лишь 22 самолёта26.

Стало очевидно, что разрозненные предприятия отрасли не способны производить не только гражданскую, но и военную продукцию. Программа развития авиатехники 1992–2000 гг. была сорвана, как и Государственная программа развития вооружения 1996–2005 гг. В ситуации, когда на долю авиапрома приходилось 30% продукции оборонно-промышленного комплекса страны (далее— ОПК) и 60% военного экспорта, сохранение в авиастроении стратегии рыночного фундаментализма создавало системные угрозы для национальной безопасности. Кроме того, нарастала социальная напряжённость, так как в авиастроении работало 516 тыс. человек, 408 тыс. – на производственных предприятиях и 108 тыс. – в НИИ и ОКБ27.

Как для собственников предприятий, так и для высшего политического руководства России стало очевидно, что сформированная в плановой экономике авиационная промышленность, за редким исключением, способна эффективно функционировать только в едином комплексе. Сами по себе рыночные отношения, особенно в начальной стадии их становления, не позволяют преодолеть риски, связанные с разрушением отдельных звеньев единой цепочки создания конечного продукта. В этой связи было принято решение28 о целесообразности формирования ограниченного количества системообразующих структур с государственным участием, объединённых на основе единого технологического процесса авиационной техники.

II. Стратегия государственных корпораций (2006–2014 гг.). В целях преодоления кризиса в авиастроении была создана Объединённая авиастроительная корпорация29, в которую вошли ключевые конструкторские бюро и предприятия по окончательной сборке летательных аппаратов. Вертолётостроение также постепенно было консолидировано в едином холдинге. Основные производители комплектующих изделий, включая авиационные двигатели, были включены в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (после ребрендинга – «Ростех»)30.

В состав «Ростеха» было передано 443 предприятия, многие из которых производили системы и компоненты для авиации. При этом у большинства переданных структур были серьёзные проблемы: изношенное оборудование, разрушенные производственные цепочки, недостаточная загрузка мощностей, конфликты и разногласия между директорами. Более30% компаний находились в предкризисном состоянии, 6% – в стадии банкротства, 4% не вели деятельность, а 6% утратили своё имущество31.

Задача широкомасштабного международного сотрудничества и интеграции в глобальный рынок по-прежнему декларировалась, но её реализация предполагалась уже в составе холдингов, концентрировавших интеллектуальные, производственные и финансовые ресурсы на выпуске конечной продукции. В 2007 г. планировалась комплексная программа международного сотрудничества:

–с европейскими компаниями предполагалось взаимодействовать в направлениях: расширения поставок российских компонентов для самолётов А320; конвертации пассажирских самолётов Airbus A320/A321 в грузовую версию; создания нового широкофюзеляжного самолёта A350XWB, а также в области выпуска и продвижения самолёта SuperJet 100;

–с США связывала разработка авиалайнера SuperJet 100, а ОАК и Boeing были намерены активно сотрудничать в области создания новых технологий в интересах обеих корпораций;

–с Индией планировалась совместная разработка и производство среднего военно-транспортного самолёта и истребителя 5-го поколения32.

Уже через год концептуальные приоритеты международного сотрудничества были пересмотрены. Например, ОАК отказалась от сотрудничества с европейскими авиапроизводителями, цинично объясняя это стремлением сконцентрировать все инженерные ресурсы на разработке МС-21, который должен был отнять часть рынка у Airbus33.

После принятия 20-триллионной Государственной программы развития вооружений 2011–2020 гг. (далее – ГПВ-2020) произошло кратное увеличение поставок военной авиационной техники для нужд ВВС/ВКС России. Одновременно резко вырос спрос на поставки авиатехники в рамках военно-технического сотрудничества. Доходы от этих поставок, в сочетании с государственной поддержкой, позволяли компенсировать убытки от малосерийного выпуска гражданской продукции.

Осуществлялось массовое техническое перевооружение предприятий. Общий объем расходов на развитие предприятий оборонного комплекса в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие оборонно-промышленного комплекса» составил порядка 3 трлн рублей34. В свою очередь, это привело к дальнейшему росту амбициозности программ создания гражданских самолётов и декларирования стратегической задачи стать третьим по объёмам производителем авиационной техники в мире. Параллельно окрепли иллюзии возможности сохранения и воспроизводства советских управленческих парадигм.

Предполагалось, что в период до 2020-х годов удастся развить гражданское авиастроение за счёт перераспределения доходов от масштабных поставок авиатехники в рамках Государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ) и в ходе военно-технического сотрудничества (далее—ВТС).В свою очередь, предполагалось, что в течение 2020–2030 года, продажи гражданской авиатехники позволят компенсировать колебания на рынке Государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ) и ВТС.

III. Стратегия опоры на собственные силы (2014 г. по н.в.). Результатом военно-политического кризиса 2014–2015 годов стало постепенное усиление санкционного давления на Россию, дошедшее к 2021 году до прекращения поставок комплектующих даже по гражданским проектам. Наконец, в 2022 году было свёрнуто всё международное сотрудничество с американскими и европейскими компаниями. Стратегия развития российского авиастроения была перенацелена на полное импортозамещение. Ресурсы значительной мере были переориентированы не на создание прорывной авиатехники, а на возрождение советских технологий производства с целью замещения техники, изготовляемой украинскими и иными зарубежными предприятиями.

В соответствии с решением Президента РФ от 10.10.2014 года «О разработке проекта Государственной программы вооружения на 2016–2025 годы» (ГПВ-2025)35, доля новых вооружений, в том числе летательных аппаратов, должна была ежегодно возрастать, что отчасти компенсировало бы отрасли сокращение международного сотрудничества и реализацию программ импортозамещения.

В сфере гражданского самолётостроения сочетание санкционного давления на потенциальных покупателей и просчётов в организации послепродажного обслуживания повлекло за собой полное прекращение экспорта гражданских самолётов. Рынок сбыта продукции гражданского авиастроения сжался до внутрироссийского, с воссозданием некоего подобия советской замкнутой системы производства и сбыта летательных аппаратов, но без стран социалистического лагеря, а также без Украины и других бывших советских республик. Кроме того, наметилась угроза снижения экспортного потенциала российских военных авиационных комплексов прежнего поколения в случае вывода на вторичный рынок ресурсной авиатехники стран НАТО поколения 4+/4++ по демпинговым ценам. В совокупности со снижением закупок по ГОЗ это разрушало традиционную для авиастроения СССР и России модель, когда доходность производства боевой авиатехники использовалась в качестве ресурса для развития гражданского авиастроения. На этом этапе большая часть предприятий авиационной промышленности включена в крупные холдинги, контрольный или миноритарный пакет акций которых принадлежит Государственной корпорации «Ростех»:

–самолётостроение—ПАО «Объединённая авиастроительная корпорация»;

–вертолётостроение – АО «Вертолёты России»;

–двигателестроение – АО «Объединённая двигателестроительная корпорация»;

–приборостроение – АО «Концерн радиоэлектронных технологий»;

–агрегатостроение—АО «Авиационное оборудование» (после ребрендинга – АО «Технодинамика»).

Если лестница приставлена не к той стене, то сколько бы ступенек вы не одолели, все равно придёте не туда.

Стивен Кови

На начальной стадии рыночных реформ авиатранспортная отрасль испытывала проблемы, аналогичные проблемам авиастроения:

–экономический кризис привёл к массовой неплатёжеспособности традиционных потребителей;

–рыночные реформы радикально изменили структуру спроса и систему управления.

На основе авиаотрядов советского Аэрофлота сформировались независимые авиакомпании, общее количество которых уже в 1994 г. дошло до 383 организаций. Возник кризис регулирования, когда прежние методы управления отраслью уже не работали, а новые методы ещё только предстояло выработать. Резко возросло количество авиационных происшествий и катастроф, вызванных как человеческим фактором, так и террористическими актами.

В то же время открытие границ и развитие международной торговли привело к стабильно увеличивающемуся спросу на международные авиационные перевозки. Отечественные авиакомпании стремительно встраивались в мировой рынок, обеспечивая на пике спада в 1999–2000 гг. лишь порядка 1% мирового пассажиропотока36. Отмечались многочисленные случаи неисполнения новыми авиакомпаниями взятых на себя обязательств. Российские авиационные власти были вынуждены систематически организовывать эвакуацию пассажиров, брошенных недобросовестными/неплатёжеспособными перевозчиками за рубежом.

В то время средняя цена авиабилета превысила размер среднемесячной заработной платы (в 1990 г. средняя цена билета по внутренним перевозкам составляла лишь 13% от среднемесячной заработной платы). В сочетании с экономическим кризисом это привело к полной недоступности авиаперевозок для большей части населения и концентрации платёжеспособного спроса на удовлетворении запросов преимущественно наиболее богатой части населения. Авиаперевозки были переориентированы на удовлетворение спроса от 5% до 28% населения, располагавшего достаточными средствами для систематического выезда за границу в деловых и туристических целях, либо использовавших авиатранспорт для командировок, оплачиваемых работодателем37.

В этой обстановке начала формироваться новая система регулирования коммерческих воздушных перевозок. При этом российские авиационные власти были вынуждены исходить из объективно сложившихся на тот момент приоритетов, суть которых сводилась к необходимости:

–создать условия и стимулы для быстрого удовлетворения сложившегося платёжеспособного спроса, в основном связанного с туристическими и деловыми поездками за рубеж;

–резко ужесточить контроль за исполнением авиакомпаниями и операторами наземной инфраструктуры обязательств по своевременному и полному осуществлению воздушных перевозок и соблюдению требований авиационной безопасности, своевременно отзывая сертификаты неплатёжеспособных и недобросовестных эксплуатантов;

–организовать работу по планомерному сокращению количества авиакомпаний, операторов наземной инфраструктуры и авиационных учебных центров с целью упрощения контроля и вытеснения с рынка недобросовестных игроков.

Необходимо особо отметить то обстоятельство, что регулятор способствовал обеспечению на рынке международных и связанных с ними внутренних авиаперевозок относительно добросовестной конкуренции. Кроме того, российские авиационные власти смогли создать комфортные условия для стабильного увеличения перевозок пассажиров и грузов, выстроив гибкую систему договорённостей с коллегами за рубежом, российскими и иностранными авиакомпаниями. В России постепенно развился высококонкурентный рынок магистральных авиаперевозок. Конкуренция ещё более усилилась после реализации решений о разделении авиаперевозчиков и аэродромно-аэропортовых комплексов на отдельные юридические лица. Следствием жёсткой конкуренции стало:

–развитие авиакомпаний, работающих на основе лучших мировых стандартов и бизнес-практик и использующих частные инвестиции;

–жёсткое и быстрое вытеснение с рынка авиаперевозчиков, не способных быстро адаптироваться к новым требованиям рынка;

–развитие частно-государственного партнёрства в сфере создания и эксплуатации наиболее крупных аэродромно-аэропортовых комплексов.

На протяжении всего постсоветского периода в авиатранспортной отрасли последовательно реализовывалась стратегия38, направленная на концентрацию усилий в направлении развития международных воздушных перевозок и воздушных перевозок, связывающих крупные аэродромы с миллионным пассажиропотоком. В отличие от стратегической модели авиастроения, преимущественно ориентированной на получение сверхприбылей/ минимизацию убытков за счёт эксплуатации советского кадрового, научно-технологического и технологического задела при минимальном объёме инвестиций, стратегическая модель авиатранспортной отрасли была направлена на получение сверхприбылей/минимизацию убытков преимущественно за счёт эксплуатации зарубежного научно-технического и технологического задела, а также в значительной мере на воспроизведении иностранной нормативной базы при минимально возможном объёме не связанных с освоением бюджетных средств исследований и инвестиций.

Избранная стратегия привела к формированию двух принципиально различных сегментов авиатранспортной системы:

1.Сегмента магистральной авиации, соответствующего лучшим мировым стандартам и функционирующего преимущественно по международным правилам. В этом сегменте развивалась регулируемая конкуренция отечественных зарубежных авиакомпаний. Он относительно стабильно рос на протяжении почти 20 лет, вплоть до пандемии COVID-19 и введения санкций, что привело к использованию лучших образцов летательных аппаратов, созданию качественной наземной инфраструктуры и привлечению высокопрофессионального лётного и наземного персонала.

2.Сегмента местной и региональной авиации, который полностью находился в национальной юрисдикции и не только не соответствовал мировому уровню, но и стремительно деградировал по летательным аппаратам, наземной инфраструктуре и персоналу.

Вследствие этого авиакомпании могли рентабельно функционировать либо при условии получения прибыли от международных воздушных перевозок, либо при условии получения бюджетных субсидий. Когда в 2020 г. из-за пандемии COVID-19 пассажиропоток на международных воздушных линиях сократился до 24,4% от уровня 2019 г., руководитель регулятора констатировал, что «международные перевозки необходимы авиакомпаниям как воздух»39. После введения антироссийских санкций2022 г. главный источник обеспечения рентабельности авиакомпаний был утрачен.

Рисунок 1.9

Теоретически его могли бы заменить внутренние перевозки, но в официальных документах Минтранса России40 даже до пандемии COVID-19 предполагалось наращивание международных воздушных перевозок и перевозок через Московский авиаузел лишь с декларируемым развитием региональных и местных воздушных линий (рисунок 1.9).

Так, согласно упомянутым прогнозам Минтранса России, предполагалось, что:

-до 2027–2030 гг. не будет достигнут уровень 1990 года по внутренним авиаперевозкам минуя Москву;

–доля местных авиаперевозок в общем объёме авиаперевозок будет сокращаться, а их абсолютный объем будет почти на порядок меньше, чем в 1990 году;

–практически все бюджетные и частные инвестиции будет сконцентрированы на развитии 48–60 узловых аэропортов;

–регулярное коммерческое авиасообщение в четверти субъектов РФ будет отсутствовать;

–общая потребность в воздушных судах для местных линий в 2020–2024 гг. составит около 145 ВС, т.е. сохранится отставание от уровня 1990 года на 5–7 тыс. ВС.

Подходы Минтранса России принципиально подтверждают и документы правительственного уровня. В соответствии с ними потребность российских авиаперевозчиков до 2030 года в основных типах отечественных воздушных судов составляла лишь 700 самолётов и 438 вертолётов41.

Попытки объяснить поражения исключительно недобросовестным судейством, капризами погоды, кознями конкурентов … это удел аутсайдеров.

В.В. Путин

Россия занимает довольно скромные позиции в мировой авиационной системе. Глобальный военный флот оценивается в 53,5 тыс. воздушных судов. Подавляющее большинство военных самолётов – это истребители, за ними следуют бомбардировщики, танкеры-транспортёры, самолёты раннего предупреждения и патрульные самолёты, а также различные учебно-тренировочные самолёты с пропеллерными и реактивными двигателями. Сложность технологии и огромные требования к капиталу сузили число поставщиков42. В США истребители строят две компании – Boeing и Lockheed Martin. В Европе в производстве истребителей участвуют Eurofighter Typhoon, British Aerospace и др. В России истребители производят Сухой и МиГ. Некоторые компании занимаются производством для национальных нужд, в том числе Mitsubishi, Kawasaki, Fuji в Японии, Тайваньский центр развития аэроиндустрии и индийская Hindustan Aeronautics Ltd43. Четверть военной авиации приходится на США, 6% а – на КНР, 8% – на Россию44 (рисунок 1.10). Структура наиболее крупных сегментов летательных аппаратов в 8% советской/российской военной авиационной техники в глобальных военно-воздушных силах выглядит следующим образом45:

–19% глобального парка боевой авиации (7% СУ-27/30, 6% МиГ-29, 3% Су-25, 3% Су-24);

–14% глобального парка транспортной авиации (6% Ан-24/26, 5% Ил-76, 3% Ан-30/32);

–19% глобального парка боевых вертолётов (14% Ми-8/17, 5% Ми-24/35).

Семь западных и два российских производителя производят большую часть крупных военных и гражданских вертолётов в мире. Sikorsky (часть United Technologies), Bell Helicopter Textron и Boeing имеют свои предприятия в США. Французская Aerospatiale и немецкая Daimler-Benz Aerospace (позже DaimlerChrysler Aerospace) объединили свою вертолётную деятельность как Eurocopter. Другими крупными производителями вертолётов являются Agusta из Италии (дочерняя компания Finmeccanica) и Westland из Великобритании, а также российские Камов и Миль. Большое количество вертолётов продаёт американский производитель Robinson, который производит недорогие, относительно несложные учебные и лёгкие вертолёты46.

Глобальный гражданский флот (без учёта лёгкой коммерческий авиации и авиации общего назначения) составляет более 27 тыс. машин47 (рисунок 1.11). Почти половина глобального парка приходится на Северную Америку и Европу.

Мировой рынок производства гражданской авиатехники носит дуополистический характер. Более 90% поставок осуществляется компаниями Boeing и Airbus48 (рисунок 1.12).

Рисунок 1.10

Рисунок 1.11

Рисунок 1.12

Вместе Boeing и Airbus предлагают около 11 различных семейств самолётов многочисленными вариациями для удовлетворения потребностей отдельных пользователей. Их клиентами являются авиакомпании, грузовые перевозчики и, все чаще, лизинговые компании.

Количество экспортируемых на глобальный рынок российских гражданских самолётов находится в пределах статистической погрешности49 (рисунок 1.13).

Однако в сочетании с относительно успешным экспортом военной авиационной техники и гражданских вертолётов, достигается относительный баланс между экспортом и импортом летательных аппаратов50.

Рисунок 1.13

В сфере гражданских пассажирских перевозок доля России заметно сократи-ась с советского времени и сегодня, по оценкам Всемирного банка, составляет порядка 3,4% от общего в числе пассажиров, перевозимых в мире51 (рисунок 1.14).

Рисунок 1.14

По оценкам Boeing, суммарный пассажирский трафик России и стран СНГ не превышает 4% мирового пассажирского трафика52 (рисунок 1.15). Доля России в мировых грузоперевозках составляет около 1,8%53.

Рисунок 1.15

В аэрокосмических рейтингах Россия стабильно54 занимает позиции в третьем десятке (27 место) на уровне, близком к Бельгии, Польше и Таиланду далеко от лидеров рейтинга (США, Сингапур, Канада, Южная Корея, Япония, Австралия, Великобритания, Германия, Швейцария и др.). Низкие рейтинги России можно было бы объяснить происками конкурентов и объективными обстоятельствами (например, неизбежной, для сложившейся международной обстановки, констатации рейтинговыми агентствами высоких уровней геополитических рисков). Однако геополитические риски – всего один из семи критериев. При этом рейтинг России по геополитическим рискам (33 место) выше, чем рейтинг по налоговой политике в аэрокосмической и оборонной отраслях (58 место), по производственным издержкам (44 место), уровню рабочей силы (38 место), состоянию производственной инфраструктуры (38 место). Особо стоит отметить, что по индустриальному рейтингу (отражает объем и потенциальную маржинальность рынка) Россия занимает 11 место55.

Рисунок 1.16

Исходя из приведённой выше статистики, отечественная авиасистема полностью зависит от импортной техники, технологий, стандартов и оборудования, а также практически не может влиять на развитие событий за пределами национальных границ. После развала социалистического лагеря и СССР отсутствует объективная возможность долговременного сохранения конкурентоспособности отечественной авиационной системы в отрыве от мирового рынка. В условиях, когда внутренний авиарынок России на порядок меньше советского (рисунок 1.16), национальная экономика не способна обеспечить сепаратное выживание национального авиастроения, с организацией производства и потребления всей линейки современных летательных аппаратов, особенно при импортозависимости по машинам и оборудованию – на 58%, а по чипам – более чем на 70%56. Без международной кооперации как в части импорта ряда комплектующих, так и в части экспорта готовых изделий конкурентоспособность крайне маловероятна.

То же касается и создания новой техники. Научная и конструкторская мысль страны, доля которой в мировом населении и мировом ВВП близка к уровню статистической погрешности, даже теоретически не способна превзойти всех исследователей и конструкторов всех стран мира вместе взятых (что не исключает лидерства в отдельных секторах). Одним из объективных критериев уровня НИОКР является патентная активность. В настоящее время на Россию приходится менее чем 1% от количества патентов, оформленных в мире. При этом только за 2021 г. количество поданных заявок на изобретения сократилось на 11,5%57. Ни одно российское предприятие не включено в топ-250 крупнейших держателей патентов, при том что Boeing занимает в нём строчку (13 тыс. патентов), Airbus – 82 строчку (10,3 тыс. патентов), Aviation Industry Corp of China – 86 строчку (9,9 тыс. патентов)58. Наряду со своими ноу-хау, лидирующие концерны используют достижения множества других исследователей и производителей: у Airbus насчитывается 1500 поставщиков в 30 странах мира, а Boeing сотрудничает с более чем 5200 поставщиками в странах мира59.

В сложившихся условиях наивно надеяться на существование шансов развития национальной авиации в отрыве от мирового рынка, на котором ежедневно появляются новые продукты, технологии и материалы, пытаясь игнорировать действительность. Свежим примером того, к каким результатам ведёт игнорирование Россией существующих тенденций развития мировой авиасистемы, является запрет, наложенный в 2001 г. на выполнение между-народных полётов на самолётах, не соответствовавших новым требованиям по шуму и составлявших основной парк российской гражданской авиации: Ту-134, Ту-154, Ил-86. На ремоторизацию перечисленных машин у России было более 7 лет, имелись достаточные научно-технические и технологические заделы. Тем не менее, ремоторизация Ту-154 не была проведена из опасений, что она сократит потенциальный рынок для Ту-204 (ремоторизованный Ту-154 при вдвое меньшей стоимости имел бы сопоставимую потребительскую ценность). Рациональных объяснений отказа от ремоторизации Ил-86 вообще не существует. Проекты Ил-96–300, Ил-96Т и Ту-204 к началу 2000-х годов по разным причинам не могли обеспечить спрос авиакомпаний. В конечном итоге отечественный авиапром утратил влияние даже на внутренний рынок, а его место заняли воздушные суда Boeing и Airbus, на которых сегодня осуществляется большая часть пассажирских авиаперевозок в России. От такого удара российский авиапром не может оправиться до сих пор60.

В условиях, когда российский рынок гражданских воздушных судов составляет 2–3% от мирового, это, в сочетании с сильными эффектами масштаба, приводит к многократному возрастанию себестоимости разработки, производства и эксплуатации воздушных судов, по сравнению со странами-лидерами (США и ЕС), даже внутренний рынок которых составляет 20–25% мирового. Малая ёмкость внутреннего рынка авиационной техники обусловливает в Российской Федерации низкий уровень «спроса» на прикладные исследования, что ограничивает стимулы государства и частных инвесторов к сохранению финансирования авиационной науки. Ввиду усугубляемого антироссийскими санкциями, ограниченного доступа российской прикладной науки к информации о новейших иностранных разработках и к передовой экспериментальной базе, сокращаются возможности генерации новых технических идей и их развития61.

Сегодня, в условиях санкций США и Евросоюза, создание конкурентоспособного российского воздушного судна с сертификатами FAA или EASA приведёт к потере темпов и существенному увеличению финансовых и временных затрат. Это необязательно будет связано с техническим несовершенством отечественных воздушных судов. В условиях фактически разделённого мирового рынка авиатранспортных услуг ни Boeing, ни Airbus не будут стремиться создавать себе конкурента. Аналогично будут поступать и поступают авиационные власти США и Европы, проводя сертификацию иностранной авиатехники, например, увеличивая программы испытаний отечественных воздушных судов62.

Главная проблема российского авиастроения сводится к тому, что в условиях недоступности международной кооперации для выпуска нескольких десятков самолётов в год и поддержания необходимых для их сборки производственных цепочек необходимо существование структуры, которая по площадям больше суммарных производственных площадей всех авиапроизводителей в мире. При этом в национальном авиастроении отсутствует свежий опыт создания новых крупносерийных продуктов и продвижения их на рынки, не связанные с государством и без использования государственных ресурсов.

Где нет общности интересов, там не может быть единства целей, не говоря уже о единстве действий.

Ф. Энгельс

Весь постсоветский период, вплоть до 2020 года, авиастроение и авиатранспортная отрасль развивались практически независимо. В период с 1990 г. по 2000 г. спад авиационных пассажирских перевозок был самым глубоким среди всех отраслей транспорта.

Количество перевезённых в 2000 году пассажиров составило лишь 25% от уровня 1990 года. Воздушные перевозки с 2010 года росли на 8,7% в год (железнодорожным транспортом – на 3%, водным – снижались)63 и к 2019 году почти в полтора раза превысили уровень1990 года64Воздушным транспортом в 2019 году было перевезено 37% в дальнем сообщении (30% железнодорожным, 33% личным и автобусным)65 (рисунок 1.17).

В отличие от авиатранспортной отрасли российское авиастроение не смогло обеспечить восстановительный рост выпуска летательных аппаратов66 (рисунок 1.18).

В структуре производства абсолютно доминировала продукция военного назначения. Российские гражданские самолёты оказались не востребованы не только на глобальном, но и на внутреннем рынке. В 90-е годы отечественные авиастроительные предприятия пытались перекладывать издержки перехода от серийного производства к штучному на авиакомпании. В результате стоимость комплектующих I категории к отечественным воздушным судам стала существенно выше стоимости комплектующих к иномаркам, а доступность отечественных запчастей – ниже. Авиакомпании, имевшие избыточное количество отечественных воздушных судов, их разукомплектовывали для поддержания лётной годности эксплуатируемого парка. В дальнейшем конкурентоспособность отечественных самолётов была окончательно подорвана из-за подавляющего преимущества иностранного рынка финансовых услуг над отечественным и огромного предложения дешёвых ресурсных самолётов, которые имели хорошую логистическую поддержку эксплуатации (стоимость доступность запасных частей).

Рисунок 1.17

Рисунок 1.18

С развитием международных авиаперевозок резко возросло количество иностранных воздушных судов в парке российских авиакомпаний и, как следствие, возник мощный отток денежных средств для оплаты лизинга судов, их обслуживания и покупки запасных частей. Произошло в среднем 5–7-кратное падение объёмов выпуска, отчасти сглаженное небольшим периодом роста, обусловленного наложением заказов летательных аппаратов в рамках ГОЗ и в рамках контрактов ВТС. Так, на пике реализации принятой программы гособоронзаказа в России ежегодно передавалось военным более 100 боевых самолётов, но уже сейчас объёмы поставок в войска серьёзно сократились—до 50–60 машин в год. В 2015 году впервые в новейшей истории общее количество «иномарок» (571 шт.) впервые превысило количество отечественных машин (438 шт.), а к 2020 г. доминирование самолётов иностранного производства стало подавляющим (рисунок 1.19), при их среднем возрасте – 14,5 года67.

Стоит также отметить, что свыше половины воздушных судов производства СССР/СНГ/РФ, пока составляющих более четверти общего парка гражданской магистральной авиации России68 (рисунок 1.20), в течение нескольких ближайших лет будет выведено из эксплуатации в связи с полной выработкой ресурса69.

Рисунок 1.19

Рисунок 1.20

Большинство магистральных авиаперевозчиков последовательно замещало отечественную авиатехнику на иномарки. Отечественный авиапром утратил большую часть национального рынка гражданских самолётов. Вплоть до пандемии имеющиеся в наличии российских авиакомпаний отечественные самолёты использовались с низкой интенсивностью (рисунок 1.21). Так, доля отечественных воздушных судов в российских пассажирских и грузовых авиационных перевозках колебалась между 1,8% и 5%70 (в официальных документах Правительства РФ содержится обтекаемая формулировка «более 85 процентов объёмов пассажирских перевозок выполняется на воздушных судах иностранного производства»71).

Рисунок 1.21

То же самое касается и современной вертолётной техники. Ранее армия ежегодно получала от промышленности по 80–90 новых вертолётов, а теперь объёмы поставок уменьшились до 30–40 единиц72. Динамика изменения структуры парка вертолётной техники соответствует изменению структуры самолётного парка с разницей в несколько лет. Замещение воздушными судами иностранного производства идёт преимущественно в сфере лёгких вертолётов, с доминированием средней отечественной вертолётной техники. Основу парка вертолётной техники пока ещё составляют вертолёты российского производства с максимальной взлётной массой 10–20 т (рисунок 1.22). Большая часть приходится на вертолёты типа Ми-8/17 (73% от эксплуатируемого парка по состоянию на 2018 год). 70% вертолётных услуг в России оказывается организациям нефтегазового сектора. Остальной спрос формируется в основном государственными заказчиками—санитарной авиацией, лесоохраной, службами поиска и спасения людей73.

Сокращение объёмов закупок отечественной вертолётной техники было обусловлено существенным ростом внутрироссийских цен на вертолёты, которые практически соответствуют экспортным ценам. Это ограничивает возможности реализации морально устаревшей техники, представленной фактически только модификациями вертолёта Ми-8. За период с 1990 года существенно сократилось число вертолётов российского производства с максимальной взлётной массой 2–5 т, которые активно использовались при проведении сельхозработ и транспортно-пассажирских перевозок. Именно в этом диапазоне поступает иностранная техника. В структуре вертолётной техники иностранного производства преобладают лёгкие машины и сверхлёгкие машины с поршневым двигателем. Средний возраст вертолётов авиакомпаний – 22 года (в том числе возраст вертолётов российского производства – 28 лет, а зарубежного производства – 11 лет)74. Лишь 400 отечественных вертолётов младше 25 лет75. Сокращение парка воздушных судов произошло преимущественно за счёт лёгких самолётов местных воздушных линий76 (рисунок 1.23). Авиапарк РСФСР насчитывал 35 тыс. пассажирских воздушных судов, включая авиацию народного хозяйства и ДОСААФ, около 8 тыс. из которых применялись в авиационных перевозках. К настоящему времени парк сократился почти на порядок преимущественно за счёт лёгкой авиации.

В этом контексте первоочередное значение имеет выявление отличий национальной авиасистемы от успешных авиасистем прошлого, например авиасистемы СССР, и настоящего, например авиасистемы США (рисунок 1.24). Фундаментальным компонентом как американской, так и советской авиационных систем являлась малая авиация с соответствующей наземной инфраструктурой и персоналом. На летательных аппаратах малой авиации обеспечивался налёт начинающих пилотов, что позволяло радикально повысить безопасность магистральной авиации. Использование тысяч мелких аэродромов и посадочных площадок, обеспечивало высокий уровень авиационной подвижности, а также решение широкого спектра социально-экономических задач благодаря развитому сектору авиационных перевозок и авиационных работ.

Рисунок 1.22

Рисунок 1.23

Рисунок 1.24

В мире 90% всех гражданских воздушных судов – лёгкие воздушные суда. Ими осуществляется порядка 80% всех полётов (круизные, экскурсионные, туристические, рекреационные, учебные, рекламные, развлекательные, демонстрационные полёты и отдельные виды авиаработ: авиационно-химические, биологической защиты растений, внесение удобрений, аэрофотосъёмка, поисково-спасательные, медико-санитарные полёты)77

В российском Государственном реестре гражданских воздушных судов по состоянию на 01.01.2022 зарегистрировано 9052 пилотируемых, а также 34 беспилотных воздушных судна—от мотопарапла надо реактивного самолёта78, что уступает количеству воздушных судов, зарегистрированных не только в США, но и, например, в Чешской Республике. Менее трети российских воздушных судов имеют сертификаты лётной годности (далее – СЛГ), т.е. допущены к легальным полётам. Российская авиационная система включает в себя динамично растущий сегмент магистральной авиации и обслуживающей её наземной инфраструктуры и деградирующий сегмент местной и региональной авиации, воздушные суда которой (с СЛГ) составляют лишь 18% от общего количества допущенных к легальным полётам воздушных судов79 (рисунок 1.25).

Рисунок 1.25

Данное обстоятельство привело к возникновению дисбалансов, не характерных для развитых авиационных систем, например американской или советской. В России сегмент малой авиации, который мог бы обеспечить долговременный и стабильный спрос на летательные аппараты, созданные с использованием новых технологий, современную наземную инфраструктуру и подготовленные на основе применения лучших мировых методик кадры, практически отсутствует.

Рисунок 1.26

Количество воздушных судов с кресельной ёмкостью до 19 мест в настоящее время составляет менее 10% от парка 1991 г., а с кресельной ёмкостью 20–85 мест – менее 20%80 (рисунок 1.26).

Рисунок 1.27

Российская авиационная система утратила гибкость и лидерские позиции, а также большую часть своего потенциала. Она функционирует в «перевёрнутой пирамиде» (рисунок 1.27), в которой лёгкая коммерческая авиация уступает большой авиации по количеству используемых воздушных судов.

Чиновники оказываются столь заняты скрупулёзным применением детализированных правил, что теряют представление о самой цели своих действий.

Питер Блау

На протяжении всего постсоветского периода развития в российском авиационном сообществе не затихала дискуссия о «малой» авиации. Официально признанной формулировки этого понятия нет, хотя Правительством РФ принимались решения81 о необходимости формулирования и включения в нормативные правовые акты термина «малая авиация». Стихийно сформировался довольно широкий спектр точек зрения на то, что следует понимать под «малой авиацией».

Одна из самых широких трактовок понятия «малая авиация» была предложена в документах Минпромторга России. В соответствии с ней «к пилотируемым воздушным судам малой авиации относятся воздушные суда с максимальной взлётной массой до 8600 кг и числом пассажиров до 20 человек»82. Самая узкая трактовка понятия «малая авиация» относила к «малой авиации» только мотодельтапланы, планеры, воздушные шары83. Широта охвата «малой авиации» в других формулировках, как правило, находится между84 двумя упомянутыми полярными точками зрения.

Независимо от нюансов формулировок под «малой авиацией» обычно понимается сегмент авиации, который противопоставляется «большой авиации» (иногда85 «большой авиации» и «региональной авиации»). Смысл такого противопоставления состоит в необходимости дифференциации подходов к формированию механизмов регулирования, применению инструментов государственной поддержки и реализации программ развития различных сегментов авиационной системы, в зависимости от их масштаба.

Термин «малая авиация» практически не применяется ни в одной стране за пределами государств бывшего СССР. Согласно методологии, заложенной Министерством гражданской авиации СССР86, весь парк самолётов подразделялся на:

–дальнемагистральные – 6000 км и более;

–среднемагистральные – от 2500 до 6000 км;

–ближнемагистральные – от 1000 до 2500 км;

–самолёты местных воздушных линий – до 1000 км.

Исходя описанной методологии, в СССР к «малой авиации» относилась вся гражданская авиация, за исключением дальнемагистральной и среднемагистральной, а именно:

–авиация местных воздушных линий I категории, предназначенных для полётов самолётов 3 класса (взлётная масса от 10 до 30 т – Ан-24, Ан-26, Ан-72,Ан-140, Як-40 ит.п.) в диапазоне высот1500–6000 м со скоростями 300–600 км/ч по правилам полёта по приборам, с радиолокационным контролем и соединяющих оборудованные радиомаяками аэродромы 3 класса (длина ВПП 1200–1800 м);

–авиация местных воздушных линий II категории, предназначенных для полётов самолётов 4 класса (взлётная масса менее 10 т – Ан-2, Ан-3Т, Ан-28, Ан-38, Л-410, М-101Т и т.п.) в диапазоне высот 100–1500 м со скоростями 150–300 км/ч по правилам визуального полёта, без радио-локационного контроля и соединяющих аэродромы 4 класса (длина ВПП 600–1200 м) или посадочные площадки (длина ВПП 200–500 м);

–авиация, применяемая в народном хозяйстве, для удовлетворения потребностей в авиахимработах, пожарной охране, мониторинге (лёгкие поршневые и турбовинтовые самолёты и вертолёты) и т.п.;

–авиация ДОСААФ (учебные и пилотажные летательные аппараты, а также летательные аппараты для обеспечения десантирования парашютистов).

К началу 90-х пассажирооборот воздушных судов «малой авиации» превышал 6 млрд пкм, грузооборот – 5 млн ткм. Самолёты и вертолёты и вертолёты «авиации народного хозяйства» обрабатывали свыше 50 млн га сельхозугодий только на территории современной России. Возникла даже устойчивая аббревиатура «ПАНХ»—первоначально означавшая «применение авиации в народном хозяйстве», а затем ставшая обозначением всей народнохозяйственной авиации. В распоряжении советской «малой авиации» было свыше 1000 аэродромов, около 10 000 самолётов и вертолётов, тысячи пилотов87.

Особенности действующего законодательства

Быть успешным трудно – для этого необходимо решать свои проблемы. Казаться успешным легко – для этого достаточно создавать проблемы окружающим.

Станислав Кушнаров

По мере формирований действующего ныне законодательства, применение понятия «малая авиация» практически полностью утратило актуальность. Воздушный кодекс РФ (далее – ВзК РФ) разделяет летательные аппараты по двум критериям:

1.По массе – воздушные суда классифицируются по максимальной взлётной массе или массе конструкции;

2.По цели использования— воздушные суда разделяются на применяемые коммерческих воздушных перевозках / авиаработах или в некоммерческих целях.

Таким образом, концепции советских и российских подходов к выбору критериев классификации воздушных судов принципиально различаются. Применительно к «малой» авиации это выразилось в том, что в советское время к «малой» относили всю гражданскую авиацию, исключая пассажирские и грузовые перевозки на линиях средней и большой дальности. Исходя из российского законодательства, «малая авиация» представляет собой симбиоз авиации общего назначения (некоммерческой авиации) и «лёгкой коммерческой авиации» (рисунок 1.28), т.е. коммерческой авиации, использующей пилотируемые и беспилотные воздушные суда взлётной массой менее 5700 кг (вертолёты менее 3100 кг) ».

На практике понятие «лёгкая коммерческая авиация» почти не применяется, и вся гражданская авиация России подразделяется на четыре основных составляющих88:

–коммерческие эксплуатанты в области пассажирских перевозок. В России – 106 предприятий, имеющих сертификат по требованиям ФАП-246 (с сентября 2022 г. – ФАП-10) и лицензию на перевозку;

–коммерческие эксплуатанты, выполняющие авиационные работы (около 210 предприятий с наличием сертификата по требованиям ФАП-429);

–авиационные учебные центры, осуществляющие подготовке различных специалистов из числа авиационного персонала согласно требованиям ФАП-289 по (86 АУЦ);

–эксплуатанты авиации общего назначения.

Суть позиции регулятора базируется на следующей аргументации:

1.Понятия «малая авиация» в законодательстве не существует ни в России, ни в мире.

2.В ст.21 ВзК РФ есть понятие «авиация общего назначения» (АОН), которое аналогично международно признанному понятию «general aviation».

3.АОН, по определению, является авиацией, не используемой для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ.

4.Правила для всей коммерческой авиации должны быть едины, независимо от веса используемых ею воздушных судов.

Рисунок 1.28

Суть описанной логики сводится к утверждению, что лёгкая и тяжелая авиация должна регулироваться по одним и тем же правилам, так как «у нас не так много владельцев люксовых автомобилей. А самолёт или вертолёт ещё более дорогая вещь. И фактически эти владельцы люксовых авто говорят: давайте ездить по другим правилам, которые мы сейчас вам напишем… Росавиация относится к данной инициативе не просто отрицательно—резко отрицательно крайне негативно»89.

Правоприменительная практика

Юристов надо брать ежовыми рукавицами и ставить в осадное положение, ибо эта интеллигентская сволочь часто паскудничает.

В.И. Ленин

Категорическое неприятие российскими авиационными властями предложений о необходимости применения различной методологии регулирования «тяжёлой» (большой) и «лёгкой» (малой) коммерческой авиации завело их в методологический тупик. При единстве правил для всей коммерческой авиации в их основу приходится закладывать самый сложный из всех возможных вариантов (рисунок 1.29). Очевидно, что международная коммерческая воздушная перевозка на широкофюзеляжном судне радикально сложнее полёта четырёхместного аэротакси между двумя сибирскими сёлами. При отсутствии дифференции требований данное различие учтено не будет, что нелогично, поскольку спектр потенциальных рисков международной воздушной перевозки не сопоставим со спектром рисков, которые необходимо нивелировать при организации авиационной химической обработки поля или перевозки людей и грузов на легком воздушном судне.

Кроме того, маржинальность магистральной авиации (при отсутствии форс-мажорных обстоятельств) отличается от маржинальности сельхозавиации, и если первая, например, легко может финансировать содержание множества высокопоставленных менеджеров с многолетним опытом работы, то для второй это непосильно.

Рисунок 1.29

То же касается и наземной инфраструктуры. Требования авиационной безопасности, логичные и обоснованные для аэропорта Домодедово с многомиллионным пассажиропотоком, совершенно невыполнимы ни в организационном, ни в финансово-экономическом плане в аэропорту, который ежедневно/еженедельно использует одно-два лёгких воздушных судна. Несмотря на то, что аэродромы, предназначенные для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолётах пассажировместимостью более чем двадцать человек, не подлежат сертификации90, многочисленные ФАП-ы обязывают соблюдать экстремально сложные процедуры, содержать большое количество оборудования, зданий и сооружений, а также персонала. Ситуацию усугубляет необходимость перевода земель в категорию земель транспорта, обслуживания при аэродромной территории, оплаты транспортных налогов. В результате содержание наземной инфраструктуры лёгкой авиации становится столь же сложным, как и для магистральной авиации.

России к авиационным перевозкам и авиационным работам с использованием лёгких воздушных судов, в постсоветский период стали предъявляться беспрецедентно высокие требования, как по сравнению с советскими требованиями, так и по сравнению с требованиями Евросоюза или США (таблица 1.1).

Крупные авиакомпании и операторы обслуживающей их наземной инфраструктуры компенсировали повышенные издержки и за счёт растущей маржинальности международных маршрутов. Региональные и местные компании и соответствующие операторы наземной инфраструктуры либо массово разорялись, либо существовали исключительно благодаря бюджетным субсидиям. Легальные коммерческие воздушные перевозки в сфере местной и, частично, региональной авиации стали запретительно сложны и дороги, что привело к исчезновению с рынка большей части легальных перевозчиков и появлению многочисленных нелегалов, которые даже не пытаются соответствовать каким-либо правилам. Катастрофы лёгких летательных аппаратов, эксплуатировавшийся с полным игнорированием как советских, так и российских правил, лишь добавляли аргументов сторонникам ужесточения требований.

Таблица 1.1

Система местных и региональных авиаперевозок попала в замкнутый круг деградации и разрушения (рисунок 1.30). Первоначальной причиной проблем внутренних и, особенно, местных авиалиний стало резкое сокращение спроса на авиационные перевозки в результате кризиса 1990-х годов. Это повлекло за собой сокращение авиаперевозок, вывод из эксплуатации летательных аппаратов, закрытие аэродромов и посадочных площадок. Все это законсервировало низкое предложение местных авиаперевозок и авиаработ.

Рисунок 1.30

Шанс на восстановительный рост был полностью упущен после того, как усиление и без того экстремально жёстких требований регуляторов ликвидировало стимулы для частных, муниципальных и региональных инвестиций в воздушные суда, инфраструктуру и подготовку пилотов. Практически единственным инструментом обеспечения транспортной доступности стали субсидии, имеющие не стимулирующий характер, а форму социальной поддержки.

Совокупность перечисленных факторов повлекла за собой продолжение сокращения авиационных перевозок, что спровоцировало дальнейшее выбытие парка летательных аппаратов и утрату наземной инфраструктуры. Как следствие, Россия стала единственной страной, в которой наблюдался спад внутренних авиационных перевозок (в 2019 году перевезено 73,8 млн пассажи-ров, что на 15% меньше уровня 1990 года), а пассажиропоток вне Московского авиаузла сократился с 28 млн человек (1990 г.) до 19,2 млн человек (2019 г.), а 61% внутренних воздушных перевозок91 проходит через Москву.

Несмотря на это руководство регулятора интерпретировало эту статистику как позитивную, приводя сравнение не с 1990 г., а с годом наибольшего спада авиаперевозок. Это позволяло констатировать, что «пассажиропоток российских авиакомпаний на внутренних воздушных линиях годы нарастает практически ежегодно (кроме 2009 года), увеличившись с 13,4 млн пассажиров в 2000 году до 73 млн в 2019-м», а «региональные авиаперевозки, минуя Москву, выросли с 5,4 млн пасс. в 2000 году до 19,2 млн пассажиров в 2019-м»92.

Динамика воздушных перевозок внутри страны остаётся негативной:

–авиационная подвижность населения на местных воздушных линиях упала в 16 раз;

–авиационная подвижность вне Московского авиационного узла снизилась почти втрое;

–почти в 40 раз сократился парк самолётов местных авиалиний;

–в 3–5 раз сократился парк самолётов региональных авиалиний;

–пассажиропоток вне Московского авиаузла уменьшился с 28 млн человек 1990 году до 19 млн человек в 2019 году;

–в 3 раза уменьшилось количество населённых пунктов, в которые осуществляются авиаперевозки;

–в 50 раз снизился пассажирооборот на местных авиалиниях93;

–в 1990 году существовало почти 5 тыс. воздушных линий, в 2012 году осталось 1337;

–средняя стоимость авиаперевозок в расчёте на 1 пассажиро-километр на региональных авиалиниях в 4 раза превышает аналогичный показатель на магистральных линиях94.

Деградация лёгкой коммерческой авиации лишь в незначительной мере компенсируется развивающейся авиацией общего назначения в интересах которой функционируют:

–около 400 посадочных площадок разного уровня, в т.ч. хорошо оборудованных – не более 60;

–около 5000 единиц ВС, зарегистрированных официально в реестре лёгких

–сверхлёгких ВС, а также около 2500 ВС в теневом секторе эксплуатации без соответствующей судовой документации;

–12 АУЦ, выполняющих подготовку по лётным специальностям для полётов по целям АОН;

–около 9 тыс. авиационных специалистов с действующими документами и без них;

–около 25 производителей авиационной техники, но 90% из них не имеют лицензионного производства, так как в России отсутствуют прописанные нормы и требования, а стоимость сертификации ВС как «типа» за маленький двухместный самолётик уже давно перевалила за 50 млн рублей;

–около 350 аэроклубов различного масштаба, в том числе зарегистрированных и имеющих организационно-правовую форму, включая и созданные на общественных началах без юридического лица, как сообщества по интересам95.

Исходя из опыта СССР было бы рационально радикально упростить требования к аэродромной инфраструктуре, предназначенной для обслуживания исключительно лёгких летательных аппаратов как в части требований к зданиям, сооружениям, технике и персоналу, так и в части всех видов безопасности, а также возможности функционирования на землях любого назначения без необходимости их перевода в земли транспорта.

Тот же вывод следует и из международного опыта. Согласно чек-листу максимального использования преимуществ авиации, на национальном уровне требуется обеспечить96:

–согласованные, скоординированные действия со стороны общественности органов власти всех уровней, заинтересованных участников авиа-системы, финансового сектора, а также международных и региональных организаций;

–учёт приоритетов авиационного сектора, с тем чтобы авиация могла использоваться в качестве движущей силы экономического развития;

–надлежащее управление воздушным транспортом, т.е. оптимальные институциональные, нормативные и политические рамки управления воздушным транспортом;

–развитие качественной авиационной инфраструктуры (включая аэронавигационные системы и аэропорты), соответствующей прогнозируемому росту перевозок с учётом глобальных планов ICAO;

–диверсифицированное финансирование на основе партнёрства государства, международных и региональных организаций, промышленности, банков и других финансовых учреждений;

–соответствие глобальным стандартам и политике ICAO, а также отраслевым стандартам для дальнейшего повышения безопасности гражданской авиации;

–активизацию усилий по сокращению воздействия гражданской авиации на окружающую среду и достижение целей углеродно-нейтрального развития.

Парадоксальным образом, на протяжении двух минувших десятилетий полным соответствии с указанным чек-листом, динамично развивалась лишь та часть российской авиационной системы, которая была максимально дистанцирована и от российской юрисдикции, и от российского регулятора. Благодаря этому, в сумме с перевозками иностранных компаний, количество международных авиапассажиров в доковидный 2019 год превышало количество внутренних авиапассажиров97, а международные и межрегиональные перевозки динамично развивались. Доля российских воздушных судов в авиационных перевозках не превышала 5%98; как воздушные суда, так и используемые ими аэропорты создавались и эксплуатировались исключительно по международным правилам (рисунок 1.31). А в ситуации, когда большая часть парка была ещё и зарегистрирована вне российской юрисдикции, даже функции по надзору за лётной годностью оказались выведены из-под ответственности российских регуляторов.

Логика российских авиационных властей99 фактически свелась к следующему:

1.Сократить до минимума количество эксплуатируемой авиационной техники вообще и коммерческих воздушных судов, особенно, (то есть, говоря языком математики, вместо борьбы за снижение вероятности неблагоприятных событий, минимизация абсолютных статистических показателей авиационных происшествий обеспечивалась путём снижения количества экспериментов);

2.Переложить всю ответственность за безопасность на поставщиков услуг, навязав им штат и требования, стимулирующие к использованию международных стандартов и специалистов (международные и межрегиональные воздушные линии, узловые аэропорты) либо советского кадрового и организационного задела (местные воздушные линии);

3.Выдать успехи применения регулирования FAA и EASA за собственные успехи, а провалы регулирования на местных авиалиниях – за недоработку местных властей и халатность авиакомпаний;

4.Прикрываясь риторикой борьбы за безопасность, максимально монополизировать конкурентные сектора авиационных услуг.

Рисунок 1.31

Последовательное применение описанной логики привело к тому, что в российской авиасистеме сосуществуют лучшие международные практики на международных авиалиниях и архаичные практики на региональных и местных авиалиниях:

–основная маржинальность авиакомпаний обеспечивалась до введения санкций международными перевозками и перевозками через Московский авиаузел;

–высокие показатели безопасности легальных коммерческих авиаперевозок достигались минимизацией количества допущенных к коммерческой деятельности авиакомпаний и воздушных судов;

–господдержка концентрировалась на развитии узловых аэропортов и субсидировании планово-убыточных внутренних авиаперевозок;

–бизнес-модель региональных авиакомпаний базировалась на освоении субсидий и/или участию в международных перевозках;

–загрузка государственных лётных учебных заведений обеспечивалась монополией на подготовку коммерческих пилотов;

–парк коммерческих воздушных судов формировался преимущественно за счёт импортной техники.

Такой подход был идеален для минимизации риска регулятора: коммерческие перевозки в основном заблокированы, а те, что разрешены – почти полностью контролируются не под надзорными регулятору нерезидентами из офшоров. Возможно, по этой причине, несмотря на очевидный провал подходов к регулированию местных воздушных перевозок, продолжали приниматься решения100, усугубляющие ситуацию. Так, например, были приняты такие требования к аэропортовой инфраструктуре, которым соответствовало менее 10% используемых посадочных площадок, с необходимостью дооборудования остальных более чем 90% на сумму от13 млн до 50 млн руб.101 Только экстренная отмена указанных требований позволяла сохранить остатки инфраструктуры местных воздушных перевозок.

При объяснении причин бедственного положения местных воздушных линий руководство регулятора традиционно меняло местами причины и следствия: «в 2003 году мы перевезли на местных и региональных авиалиниях даже больше пассажиров, чем в 2010-м, отсюда вывод, что, действительно, эти авиаперевозки, маршруты не способны генерировать соответствующие пассажиропотоки, которые обеспечат хотя бы нулевой уровень рентабельности»102. Такая аргументация является попыткой закамуфлировать абстрактными рассуждениями о недостаточности платёжеспособного спроса системные проблемы регулирования, когда применение единых правил для большой и малой коммерческой авиации повлекло за собой предъявление невыполнимых требований к наземной инфраструктуре, парку летательных аппаратов и авиационному персоналу местных воздушных линий. Следствием этого стало сокращение объёма и увеличение цены местных авиаперевозок. Как и в других случаях проявления интеллектуальной и административной неспособности решить стоящие перед регулятором проблемы, делается вывод о том, что «региональные, местные перевозки в основном носят социальный характер и не являются предметом коммерчески эффективного бизнеса»103.

Вследствие этого:

–с одной стороны, местные авиаперевозки лёгкими коммерческими воздушными судами, выполняемые по единым правилам с международными воздушными перевозками широкофюзеляжными самолётами, могут быть рентабельны лишь при условии их субсидирования самими авиакомпаниями за счёт маржинальности международных или межрегиональных маршрутов, либо за счёт субсидий органов государственной власти и местного самоуправления;

–с другой стороны, регулятор, вместо дифференциации требований для малой и большой коммерческой авиации, вынужденно допускает коммерческое использование некоммерческой авиации с пилотами, не имеющими коммерческой лицензии, и имитирует широкую общественную поддержку104 своего решения. Так, например, авиационные химические работы в России может вести лётчик-любитель (с соответствующей отметкой в свидетельстве) на воздушном судне авиации общего назначения (АОН). Однако, даже с таким смягчением правил, до 80% авиахимработ выполняются «нелегалами». Издержки легитимности, если отталкиваться от тарифа на обработку одного гектара угодий, составляют порядка 30%: 160–180 рублей у нелегального эксплуатанта против 200–250 рублей у «легального» производителя авиаработ105. Такая практика полностью противоречит не только логике, декларируемой регулятором, а также рекомендациями ICAO, но и элементарному здравому смыслу.

Особо следует отметить, что в начале 90-х годов в ICAO приняли поправку к Приложению 6, исключающую из АОН авиационные работы. Но, например, FAA продолжает относить к АОН и гражданскую авиацию, используемую для сельскохозяйственных и авиационных работ, вертолётной транспортировки грузов на внешней подвеске, для патрулирования газопроводов и линий электропередач, воздушной разведки, доставки грузов в труднодоступные районы, а также аэротакси. Однако американский лётчик при этом обязан иметь лицензию коммерческого пилота. Из развитых стран только в России авиационную коммерческую деятельность имеют право вести лётчики-любители.

С 1 января 2021 года авиатехника АОН, пилотируемая в том числе обладателями свидетельства частного пилота при условии наличия квалификационной отметки, может выполнять транспортно-связные работы, перевозку персонала и груза заказчика авиационных работ, например, перевозить строительные грузы на внешней подвеске или погрузочно-разгрузочные работы. Также АОН разрешили вести отстрел волков, проводить ледовую разведку, поиск и спасение людей, а кроме того, обследовать пастбища, птиц, животных, вести разведку косяков рыбы, морского зверя и наводить на их скопления рыболовецкие суда. Теперь осталось только распространить эти правила на коммерческие воздушные перевозки пассажиров, груза и почты106, чтобы лётчики-любители, пилотирующие воздушные суда АОН, получили полномочия на весь спектр коммерческой деятельности, формально законодательно запрещённой.

На текущем этапе авиационные власти делают первые неуверенные попытки дифференцировать требования к коммерческим воздушным перевозкам лёгкими воздушными судами в рамках единых авиационных правил к эксплуатантам коммерческих воздушных перевозок107. В соответствии с данными ФАП дифференциация требований ограничена, по сути, только различиями в количестве руководителей, которых обязан содержать в штате коммерческий перевозчик, а остальные положения документа остаются универсальными для перевозчиков малой и большой коммерческой авиации. Требованием для сертификации регулярных коммерческих воздушных перевозок является наличие не менее трёх воздушных судов, имеющих 55 пассажирских мест и более.

Значительная часть используемой терминологии108 ориентирована на удобство организации субсидирования региональных и местных воздушных перевозок, определяемых соответственно как перевозки в пределах разных субъектов РФ или одного субъекта РФ. Так, 17-километровый перелёт из аэропорта Остафьево (Новая Москва) в аэропорт Домодедово (Московская область) – это РЕГИОНАЛЬНАЯ авиаперевозка, а перелёт на 2305 км, из аэропорта Диксон в аэропорт Шушенское— это МЕСТНАЯ авиаперевозка. Сточки зрения выстраивания адекватного регулирования гораздо логичнее применение понятий «авиаперевозка воздушным судном малой коммерческой авиации» и «пере-возка воздушным судном большой авиации».

Исходя из изложенного, гораздо разумнее дифференцировать всю систему требований к малой и большой коммерческой авиации, нежели, сохраняя иллюзию единства регулирования всей коммерческой авиации, допускать любителей к коммерческой деятельности.

Таким образом:

1.Использование понятия «малая авиация» корректно при анализе вопросов, имеющих универсальное значение для лёгкой и сверхлегкой коммерческой и некоммерческой авиации, например организации воздушного движения в воздушном пространстве G, сертификации соответствующих воздушных судов и т.п.;

2.Из законодательства прямо следует необходимость разделения коммерческой авиации на «большую» и на «малую», включающую в себя «лёгкий» и «сверхлёгкий» сегменты. Для большой и малой коммерческой авиации должны устанавливаться дифференцированные требования к поддержанию лётной годности, функционированию системы управления безопасностью полёта, обеспечению авиационной безопасности, наземного обслуживания, порядку медицинского освидетельствования, предоставления аэронавигационной и метеорологической информации и др.;

3.Из законодательства и из рекомендаций ICAO прямо следует недопустимость ведения коммерческих воздушных перевозок и авиаработ воздушными судами некоммерческой авиации и лётчиками-любителями;

4.Существующее законодательство не исключает возможности дифференциации федеральных авиационных правил (далее—ФАП) и иных подзаконных актов для большой и малой коммерческой авиации, а предполагает такую возможность, при условии стратегической непротиворечивости соответствующих систем требований;

5.Необходимо обеспечить простую, дешёвую и прозрачную процедуру, соблюдая которую эксплуатанты АОН смогут перейти в разряд коммерческих эксплуатантов, а частные пилоты— в короткие сроки получить коммерческую лицензию.

Выстраивание полноценного регулирования МАЛОЙ КОММЕРЧЕСКОЙ АВИАЦИИ – т.е. коммерческой авиации, использующей пилотируемые и бес-пилотные воздушные суда самолётного типа взлётной массой менее 5700 кг (иного типа – менее 3100 кг), позволит выйти из методологического тупика, вследствие которого коммерческая деятельность с использованием лёгких и сверхлёгких воздушных судов затруднена, а эксплуатанты и регулятор вынуждены формировать огромную «серую/чёрную зону», в которой некоммерческие воздушные суда и любительский персонал с большей или меньшей степенью легитимности участвуют в коммерческих воздушных перевозках и авиаработах (рисунок 1.32).

Формирование отдельной регулятивной среды малой коммерческой авиации позволит дифференцировать требования к наземной инфраструктуре, сертификации лётной годности, авиационному персоналу и другим важнейшим вопросам, обеспечивающим возможность развития данного сегмента национальной авиационной системы.

В этом контексте (рисунок 1.33) БОЛЬШАЯАВИАЦИЯ—это авиация, использующая пилотируемые и беспилотные воздушные суда самолётного типа – взлётной массой более 5700 кг (вертолётного типа – более 3100 кг). Она также может подразделяться на коммерческий и некоммерческий сегмент (АОН).

Рисунок 1.32

Рисунок 1.33

Потенциал для развития малой авиации в России превосходит потенциал развития большой авиации. Исходя из опыта США, в 2018 году в авиации общего назначения (в американской практике АОН включает в себя преимущественно лёгкую коммерческую и некоммерческую авиацию109) было напрямую занято 273 500 сотрудников. Включая косвенные, индуцированные и обусловленные воздействия, авиация общего назначения, в целом, поддерживает1,2 миллиона рабочих мест и 247 млрд долл. производства. Авиация общего назначения также принесла трудовой доход в размере 77 млрд долл. (включая заработную плату и льготы, а также доходы собственников) и внесла 128 млрд долл. в ВВП США110. В США на 100 тыс. населения приходится 76,5 судов малой авиации, а в России – всего 3,1 самолёта, т.е. разница в 25 раз. 25 лет назад111, в 1993 году, в России было 75,7 автомобилей на тысячу человек населения, в США – 750. Разница была десятикратная. В 2018 году цифры выглядят совсем по-другому: 360 и 810 соответственно.

Человек имеет два мотива поведения – один

настоящий и второй, который красиво звучит.

Генри Форд

Объем государственного заказа на разработку и производство летательных аппаратов кратно, а в отдельные годы – и на порядок превышал суммарный объем коммерческих заказов. Вся российская контрактная система государственных закупок и закупок организаций с государственным участием112 построена исходя из абсолютного приоритета цен над всеми остальными критериями и имеет выраженный аукционный крен. Так, если в Великобритании и Южной Корее аукционы используются в госзакупках в 1–5% случаев, в России их доля составляет порядка 60% от общей суммы контрактов113.

Этот крен сильно упрощает требования к уровню квалификации контролёров и неплохо подходит для закупок биржевых товаров. В то же время сильно затрудняется работа добросовестных заказчиков и поставщиков высокотехнологичных изделий, в том числе авиационной техники, объектов наземной инфраструктуры и т.п. Кроме того, реальные цели заказчиков нередко слабо связаны с целями развития авиационной системы, а иногда и прямо им противоречат. Типичным примером является Минобороны России— абсолютный лидер среди госзаказчиков воздушных судов.

Основной задачей Минобороны России являются выработка и проведение госполитики в области обороны и международного военного сотрудничества, а также нормативно-правовое регулирование в сфере подготовки к применению Вооружённых сил и организации их применения114. Ключевым приоритетом Минобороны России является развитие авиации, обеспечивающей применение сил ядерного сдерживания115, и авиации противовоздушной обороны.

Начиная с 80-х годов XX века, отечественная практика применения авиации локальных военных конфликтах нарабатывалась в условиях подавляющего превосходства в воздухе и отсутствия у противника высокотехнологичной противовоздушной обороны, за исключением ПЗРК. По понятным причинам, полностью отсутствует практика применения сил ядерного сдерживания, а практика обороны от массированных налётов авиации противника ограничена периодом Второй мировой войны, а также помощью участникам зарубежных военных конфликтов, последним из которых был ливийско-американский вооружённый конфликт в апреле 1986 года. Кроме того, определённый опыт в отражении ракетных атак и атак с использованием БПЛА также приобретается в ходе современных операций в Сирийской Арабской Республике и Украине.

Рисунок 2.1

В этом контексте для Минобороны России первостепенное значение имеет реализация комплекса военно-бюрократических целей, в первую очередь достижение определённой доли новых вооружений и военной техники в общем объёме. Первоначальным смыслом расчёта соотношения новых и старых вооружений было предъявление эмоционально окрашенных аргументов при обосновании величины оборонного бюджета в Минфине России и Правительстве РФ. Поскольку такая схема обоснования сработала, она стала использоваться систематически. В настоящее время контрольная цифра – обеспеченность новой техникой на 70% и более, с ежегодным увеличением доли «новых образцов» на 1,5–2%116 и доведением к 2024 году доли современного оружия и техники до 76%117.

Как и любая не связанная с практикой бюрократическая задача, обеспечение достижения контрольных цифр полностью зависит от методологии оценки. Применительно к авиации возможны пять основных методологий оценки «новизны» летательных аппаратов и бесконечно большое количество промежуточных методологий.

Как показано на диаграмме (рисунок 2.1), корректируя методологию оценки в любой момент времени можно легко обосновать любую долю «новизны» авиационной техники в диапазоне от 1–2% до 95–99%.

Судя по отчётам о достижении контрольных показателей118, в настоящее время под «новой авиационной техникой» подразумеваются летательные аппараты, у которых сохранился ресурс после выпуска либо после ремонта с модернизацией.

Постановка задачи на разработку и производство авиатехники

Универсальный самолёт – он, как утка. Та всё умеет – плавать, ходить, летать, и всё это она умеет одинаково плохо.

С.В. Ильюшин

Особенности планирования применения Вооружённых Сил и сложившиеся традиции размещения оборонного заказа нацелены на то, что Минобороны России при подготовке технических заданий на разработку и производство воздушных судов, даже для решения реальных задач локальных конфликтов, стремится одновременно решить задачу подготовки к возможному столкновению с высокотехнологичными армиями. Это влечёт за собой обязательное внесение требований обеспечения максимальной адаптивности летательных аппаратов к плохо прогнозируемым изменениям техники и систем вооружения потенциального противника.

Одновременно на особом контроле находится выполнение задач увеличения объёма поставок летательных аппаратов на рубль расходов ГОЗ и соблюдение законтрактованных сроков. Внимание сконцентрировано на обеспечении формального соответствия тактико-технических характеристик заказываемых образцов аналогичным изделиям, находящимся на вооружении наиболее передовых армий мира. Однако такое соответствие весьма условно, так как так-тика применения во многом дублирует советские подходы к ведению боевых действий, не предполагавшие массовое применение ударных беспилотных авиационных комплексов, оснащённых высокоточным оружием. Основу беспилотного парка продолжают составлять лёгкие и средние дроны, не оснащённые не только высокоточным, но и вообще каким-либо оружием.

Наконец, в условиях традиционного для России дистанцирования армии от политики, программы военно-патриотического воспитания стали одним из немногих легитимных способов участия Минобороны России во внутренней политике (с перераспределением оборонного бюджета на создание и поддержание объектов, прямо не связанных с обеспечением обороноспособности)119. В этом контексте принципиальное значение приобрела зрелищность применения техники и вооружения в ходе аэрошоу, показательных учений и демонстраций вооружений, военной и специальной техники, что сказывается на структуре и объёмах ГОЗ.

Как следствие, требования технических заданий заметно отличаются от того, что было бы необходимо для решения текущих практических задач боевого применения. Ценой становится кратное увеличение стоимости госконтрактов, поскольку все современные боевые самолёты из «первой линии» (истребители Су-35,тактические бомбардировщики Су-34, экспортные модификации F-15E, «Рафаль», «Еврофайтер Тайфун», современные модификации F-16 имеют примерно равную стоимость примерно в 80…100 млн долл. США за один самолёт120. К примеру, гражданину СССР в годы Второй мировой войны потребовалось бы около 47 лет, чтобы накопить денег на покупку Ил-2, а россиянину сегодня – более 390 лет на приобретение Су-25121, не говоря уже о Су-35 и ещё более дорогой авиатехнике.

В ситуации, когда на протяжении нескольких десятилетий практически полностьюотсутствовалапрактикапримененияотечественнойбоевойавиации против высокотехнологичного противника, постановка задачи на разработку новой техники является очень сложной. Для решения реальных задач локальных конфликтов, в которых участвуют российские войска, за редчайшим исключением достаточно воздушных судов с лётно-техническими характеристиками, близкими к характеристикам техники Второй мировой войны (при условии оснащения их современными электронно-оптическими приборами и высокоточным оружием).

Как показал опыт применения авиации в ходе армяно-азербайджанского конфликта 2020 года, формальные лётно-технические характеристики беспилотных летательных аппаратов (далее – БПЛА), обеспечивавших достижение превосходства азербайджанской армии (скорость, манёвренность и т.д.), радикально уступали не только Су-25, но и Ил-2 по всем позициям, за исключением длительности полёта. Однако объединение современных систем разведки и целеуказания с беспилотными технологиями и высокоточным оружием позволили обеспечить эффективное решение всего комплекса задач по поражению наземной техники противника и, главное, по его деморализации и психологическому подавлению.

Сочетание:

–внутриполитической задачи по обеспечению контрольных показателей «новизны» авиационной техники и зрелищности её демонстраций в военно-патриотических аэрошоу,

–амбиций по производству воздушных судов, пригодных к решению любых задач против любого противника,

–отсутствия практики боестолкновений с высокотехнологичным противником, жёстких бюджетных ограничений влечёт за собой сложные компромиссы между степенью реальной новизны авиатехники и её ценой.

Существует широкий спектр подобных компромиссов, но все они предполагают отказ от определённых стадий жизненного цикла изделия, в том числе критических. Например, для эффективного применения БПЛА необходимо организовать одновременное создание: самого летательного аппарата, соответствующего наземного пункта управления, средств связи и передачи информации, аппаратуры разведки и целеуказания с соответствующим программным обеспечением, комплекта высокоточного вооружения, разработки новой тактики боевого применения, новых систем технического обслуживания и ремонта, новых методик подготовки личного состава и т.п. Помимо необходимости изыскания значительных финансовых средств, потребуется решить сложнейшую задачу синхронизации заказа разных довольствующих органов внедрения новых механизмов их взаимодействия, что, как показывает практика, является гораздо более амбициозной целью, чем разработка самого сложного оружия. Упрощение задачи приводит к появлению разрозненных носителей, средств разведки и поражения, комплексное применение которых либо невозможно, либо требует значительных доработок. Кроме того, новая техника плохо стыкуется со старыми тактическими приёмами, а также методами технического обслуживания и ремонта.

Перечисленные проблемы приводят к тому, что несмотря на многочисленные декларации о стремлении к заключению контрактов «жизненного цикла», на практике большая часть заказа направляется на закупку исключительно базового изделия. Визуальный ряд в телевизионном репортаже просто о новом беспилотнике и о новом беспилотнике с новой системой разведки и целеуказания, новой тактикой применения и новой системой технического обслуживания и ремонта будет выглядеть одинаково, а работы во втором случае несопоставимо больше. Кроме того, военно-бюрократическая ценность заказа комплексных систем вооружения гораздо ниже, чем заказа базовых изделий: в отчёте в любом случае будет значиться, например, «Беспилотная авиационная система». Однако при закупке базового изделия будет написано: «Беспилотная авиационная система – 10 штук», а при комплексной закупке: «Беспилотная авиационная система – 1 штука».

Таким образом, постановка задачи на разработку авиатехники со стороны государственных заказчиков полностью ориентирована на решение текущих аппаратно-бюрократических задач, что не позволяет рассматривать государственные и технические задания в качестве «механизма эффективной обратной связи», позволяющего создать продукт с прорывными потребительскими характеристиками.

Административное ограничение цен

Хитрость – образ мыслей очень ограниченных людей и очень отличается от ума, на который внешне походит.

Иммануил Кант

Заказчиком осуществляется систематическое административное давление на исполнителей ГОЗ, направленное на снижение цен. Основными направлениями такого давления стало введение спецсчетов для исполнителей ГОЗ и административное ограничение цен на продукцию, поставляемую в рамках ГОЗ.

Спецсчета122, введённые для исполнителей ГОЗ, методологически схожи с инструментами денежно-суррогатного финансирования российского государственного заказа в 90-е – 2000-е годы XX века. Тогда выстраивались сложные схемы взаимозачётов предприятий, максимально затруднявшие выход в «живые деньги». Принципиальное отличие «спецсчётов» от взаимозачётов состоит в формальном использовании в качестве средства платежа не векселей казначейства или иных денежных суррогатов, а безналичного российского рубля с ликвидностью, искусственно пониженной многочисленными временными́ и процедурными ограничениями. Режим использования спецсчетов технологически напоминал применение схемы выделения «средств целевого финансирования», использованной Минфином России для расшивки задолженности предприятийОПКвконце1990-х—начале2000-х годов. Наиболее болезненным следствием ограничений спецсчетов являлась зависимость разблокирования средств, оплаченных за добросовестно поставленную продукцию, от сроков и результатов завершения головного контракта. В условиях вывода из системы Федерального казначейства функций контроля и управления триллионными средствами ГОЗ, с передачей и этих функций группе избранных банков, спец-счета позволяют несколько сократить вероятность злоупотреблений ценой увеличения издержек.

Как и в случаях с денежно-суррогатным исполнением бюджета, возникло два набора цен, для продажи товаров или услуг по обычным счетам и по счетам с «идентификатором». Кроме того, производители наиболее конкурентоспособной продукции с относительно невысокими ценами и устойчивым спросом вне государственного заказа массово принимают решения, что дешевле отказаться от контракта, чем соблюдать все требования спецсчетов и нести связанные с этим плохо прогнозируемые риски.

Масштабный проект административного ограничения цен замкнут на аппарат Минобороны России и военные представительства. Изначально этот проект задумывался как система разовых мероприятий, направленных на исключение в 2010–2012 гг. из себестоимости военной продукции искусственно включённых в неё расходов и сверхприбылей. С этой целью размещение и контроль ценообразования большей части ГОЗ были временно сконцентрированы в профильных подразделениях центрального аппарата Минобороны России.

В дальнейшем проект из разового трансформировался в постоянно действующий, что привело к возникновению некоего аналога кваз и сметного метода финансирования ГОЗ. На постоянной основе стал изыматься весь выигрыш предприятий от сокращения себестоимости продукции или увеличения скорости проведения работ. В контракты предприятий, даже при отборе поставщиков в ходе открытых конкурсных процедур, стали включаться положения о т.н. «ориентировочных (уточняемых) ценах», которые обычно не увеличиваются даже при убыточности контракта, но систематически снижаются в случае, если согласованная военпредом Минобороны России себестоимость продукции окажется ниже плановой.

Нормирование труда проводится по советским методичкам, принятым Минтруда СССР, Госкомтруда СССР и (!) секретариатом Всесоюзного Центрального совета профсоюзов СССР, а также по методичкам Минздравсоцразвития России и Минтруда России. При этом советские методички нормируют 57% работ123 (рисунок 2.2). Затраты, связанные с управлением и обслуживанием производства и связанные с управлением деятельностью организации, согласовываются военным представительством как процент от фонда оплаты труда (накладные расходы). В ситуации переразмеренности активов доля накладных расходов может составлять сотни процентов. При этом объем согласованных накладных расходов будет тем больше, чем больше у предприятия зданий и сооружений, чем ниже энергоэффективность, чем больше непроизводственного персонала и т.п. В результате ежегодного согласования трудоёмкости по советско-российским методичкам зона неопределённости постоянно возрастает.

Если в базовом периоде произошёл отказ от использования излишних площадей, было проведено сокращение численности не занятых в производстве работников, равно как и другие оптимизационные мероприятия, это повлечёт за собой уменьшение накладных в расчётном периоде. Иными словами, «наказание» за повышение эффективности предприятия последует не позднее чем через 12 месяцев с момента проведения оптимизационных мероприятий, в случае124 если пересчёт накладных ведётся ежегодно.

Рисунок 2.2

Ещё более жёсткое «наказание» ждёт предприятие, которое намерено провести серьёзные НИОКР с привлечением высококвалифицированных специалистов, востребованных на рынке труда. Во-первых, в расчёт цены контракта не будет заложена стоимость неудачных попыток, неизбежных при создании инновационной продукции, а также весьма вероятной утраты образцов при неудачных испытаниях. Во-вторых, при расчёте цены контракта военным представительством будет согласован норматив среднего размера заработной платы исключительно исходя из фонда оплаты труда, сложившегося в базовом периоде (с поправкой на инфляцию). Следовательно, привлечение «дорогих» специалистов даже при наличии финансовых ресурсов для этого чревато для предприятия потерей прибыли.

Все участники исполнения ГОЗ на практике сталкиваются с тем, что оптимизация исполнения контрактов и внедрение реальных инноваций затрудняет в дальнейшем обоснование осуществлённых расходов. В этой связи внедрение технологий, которые уменьшают издержки и повышают потребительские качества продукта, гарантированно влечёт за собой потерю выручки и особенно прибыли. Это обстоятельство фактически блокирует оптимизацию производственно-хозяйственной деятельности, снижение себестоимости продукции, уменьшение накладных расходов. Даже если контрактация ведётся по «твёрдым фиксированным ценам», сокращение себестоимости в текущем периоде неизбежно негативно скажется на ценах будущих контрактов.

В качестве дополнительной административной меры снижения стоимости комплектующих и конечных изделий, по всем военным представительствам систематически направляются циркуляры о необходимости применения новых техник борьбы с завышением цен, которые исполняются с большим или меньшим профессионализмом и добросовестностью. Вследствие этого у поставщиков формируется огромная зона неопределённости, когда крайне сложно спрогнозировать, какая часть себестоимости будет признана, а какая – нет.

Ситуацию обостряет отсутствие эффективных и безопасных процедур оспаривания неправомерных действий военпредов и чиновников Минобороны. Их система мотивации нацелена на необходимость постоянного снижения цен «от достигнутого уровня» и никак не связана с необходимостью предотвращения угрозы неплатёжеспособности предприятий и, тем более, с борьбой за повышение эффективности выпуска продукции. Кроме того, претензии заказчика, независимо от их обоснованности, несут в себе постоянно нарастающий риск уголовно-правовых последствий для исполнителя. Все это выталкивает из участия в исполнении ГОЗ наиболее квалифицированных поставщиков, продукция которых востребована на гражданском рынке, постепенно оставляя в системе ГОЗ только полностью зависимые от него предприятия.

По мере усложнения процедур контроля, нагрузка на финансово-экономические подразделения исполнителя становится сопоставимой с нагрузкой на его научно-технические подразделения. Длительность формирования и согласования контрактов с десятками должностных лиц нередко превышает длительность исполнения.

В период после начала реализации первой 20-триллионной ГПВ формула 20+1 (согласование 20%-ной рентабельности исходя из собственных затрат головного исполнителя и 1%-ной рентабельности от затрат на покупку комплектующих, оборудования и услуг подрядчиков) была искусственным инструментом дисконтирования цен производителей военной техники при переходе от штучного и мелкосерийного производства 90-х – 2000-х годов, к массовому производству 2010-х годов. Однако эта временная формула стала постоянной и её применение одновременно с применением описанного квазисметного подхода на практике привело к системной деградации военной промышленности.

Предприятия, с которыми заключаются годовые контракты, как правило, простаивают в первом и иногда втором квартале каждого года (работникам оплачивается вынужденный простой) с авральной работой в третьем и четвёртом кварталах (работникам оплачивается сверхурочный труд). В сочетании с небольшим объёмом авансирования (50% и менее) это делает неизбежной необходимость пополнения оборотных средств за счёт кредитов (под 8,5–12% годовых в досанкционное время), которые теоретически125 могут быть компенсированы в стоимости продукции поставщиков, признанных единственными. Но и для этого необходимо согласие заказчика, получение которого требует длительной процедуры согласований и с каждым годом становится всё менее вероятным. Без компенсации расходов стоимости кредитных средств как минимум 3–4% конечной рентабельности уходит на оплату кредита.

При доле собственных затрат головного исполнителя в 30–40% при использовании формулы 20+1 предельная конечная рентабельность может составлять 6,6–8,7%, что за вычетом стоимости кредитных средств составит не более 3,6–4,7%. Как следствие, обычно реальная себестоимость существенно превышает себестоимость, признаваемую заказчиком. Даже если контракт предусматривает предельно возможную126 рентабельность (20% собственных затрат), предприятия работают на грани убыточности. В случае если рентабельность устанавливается на минимальном уровне127 (5% плановых собственных затрат), практически любой контракт становится гарантированно убыточным.

Однако, несмотря на констатацию факта, что «Уровень рентабельности в ходе исполнения ГОЗ не позволяет предприятиям инвестировать в другие проекты, в диверсификацию…», именно 5%-ная рентабельность в настоящее время рассматривается как ориентир, достижение которого «позволит предприятиям зарабатывать на ГОЗ, развиваться, иметь средства на инициативные проекты и избегать закредитованности»128. Как показала практика, использование этого «ориентира» влечёт за собой рост задолженности оборонного комплекса со скоростью примерно 1 трлн рублей в год, в надежде на последующее погашение токсичных долгов за счёт дополнительных расходов федерального бюджета129.

В этих условиях для увеличения рентабельности производители вынуждаются к наращиванию активов для освоения максимально возможного количества производственных процессов, вплоть до превращения в предприятие полного цикла. Этот подход диаметрально противоположен тенденциям мирового авиастроения, обеспечивающего минимизацию рисков и распределение инвестиционных издержек за счёт формирования широкой кооперационной сети поставщиков 1–4 уровней.

Основные следствия сложившихся подходов к управлению авиасистемой со стороны госзаказчиков

Государство – это организация, которая предоставляет самые дорогие услуги самого низкого качества.

Макс Вебер

Поведение государственного заказчика на рынке авиационной техники полностью соответствует стереотипному поведению монопольного потребителя на олигополистическом рынке. Погоня за повышением сиюминутных показателей поставок влечёт за собой массовое ухудшение экономического положения поставщиков. Основная масса предприятий ВПК подписывает жёсткие контракты от безысходности, вызванной отсутствием альтернативных заказов, тем более что доходность контрактов, в условиях существующих технологий контроля, зачастую отрицательная. В сочетании со сложной и длительной процедурой внесения изменений в госконтракт это затрудняет корректировку технического задания в соответствии с новыми потребностями заказчика. Ситуация усугубляется из-за категорической неготовности системы военно-научного сопровождения и системы испытаний авиационной техники к функционированию в условиях возросшего объёма ГОЗ. Испытания нередко начинаются с отставанием от графика в несколько месяцев или лет и зачастую приостанавливаются по надуманным причинам, поскольку административно-бюрократический аппарат испытателей и приёмщиков не успевает оформить результаты экспериментов.

Как следствие, возникают почти непреодолимые препятствия для предложения принципиально новой техники, так как заказчики, по существу, требуют фиксировать в контрактах не только точную дату совершения прорывных открытий, но и их подтверждённый инженерно-технический и финансово-экономический эффект. Исключение составляют проекты, ход которых контролируется непосредственно высшими должностными лицами государства, что позволяет ограничить административный задор военных представительств и служебное рвение контролирующих структур.

Таким образом, основным эффектом усложнения и ужесточения процедур контроля государственного заказа стало сокращение инноваций:

–во-первых, при внедрении существенных изменений в технику с миллионами компонентов в каждом изделии практически невозможно ответственно гарантировать соблюдение сроков. Следовательно, включение в состав конечного изделия совершенно нового элемента, узла, детали, радикально улучшающего его тактико-технические характеристики, влечёт за собой и риски длительной доработки как самого нового элемента, так и обеспечения его корректной работы в общей системе. А это категорически недопустимо в условиях фетишизации необходимости соблюдения сроков поставок;

–во-вторых, в пылу административного задора военные представительства при обосновании начальных цен НИОКР (несмотря на их «ориентировочный» характер) истребуют детальную оценку трудоёмкости, вплоть до количества чертежей и листов пояснительных записок к ним. На стадии проектирования, когда не ясен даже окончательный облик изделия, такую детализацию можно предоставить только по уже фактически завершённым разработкам, что стимулирует имитацию инноваций вместо реальной разработки новых изделий.

Таким образом, существующие механизмы формирования и исполнения государственного заказа не позволяют рассматривать его в качестве ресурса для обеспечения инновационности и развития авиастроения.

Не ищите злой умысел там, где все

можно объяснить глупостью.

Наполеон

После череды бюджетных кризисов 90-х годов XX века в законодательство были введены нормы, максимально препятствующие возникновению бюджетных обязательств сверх установленных в бюджете лимитов. Однако технология доведения указанных лимитов предполагает ежегодную задержку распределения финансирования в несколько недель или месяцев. В сочетании с длительными процедурами, предусмотренными законодательством о контрактной системе и законодательством о закупках, традиционной практикой стали массовые простои предприятий в первом-втором квартале года с авральной работой в третьем и особенно в четвёртом квартале. Удобство и размеренная работа государственных финансовых органов на протяжении как минимум двух десятилетий обеспечивается закредитованностью и низкой рентабельностью исполнителей госзаказа. Фиксирование максимальной длительности госконтрактов трёхлетним периодом не позволяет обеспечить гарантированное планирование проектирования и производства новой авиатехники (цикл – от 7 лет).

Бюджетное и налоговое законодательство России построено на принципах бюджетного федерализма. Установлены широкие полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части установления ставок и льгот по региональным и местным налогам. Предполагалось, что эти полномочия позволят обеспечить быструю оптимизацию ставок и льгот, так как регионы и муниципалитеты будут конкурировать за налогоплательщиков, а также строить свою финансовую и налоговую политику исходя из необходимости стимулирования экономического роста и занятости.

На практике бюджеты большинства регионов и муниципалитетов дотационны и полностью зависят от выделения субсидий, субвенций и иных трансфертов от вышестоящих уровней бюджетной системы. По мере усложнения и ужесточения правил, по которым рассчитываются объёмы финансовой поддержки нижестоящих бюджетов из вышестоящих, прогнозирование доходов субсидируемого бюджета стало вестись исходя из максимально возможных ставок налогов.

Сочетание основанных на принципах бюджетного федерализма полномочий финансовых органов с реальным формированием бюджетов по квазисметному принципу привело к катастрофическим последствиям для национальной авиационной системы. Проиллюстрируем это на конкретном примере. В отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и предоставленных (занятых) для размещения аэродромов и аэропортов, установлены единые ставки арендной платы130. В частности, годовой арендный платёж в расчёте на 1 м²:

–за участок аэродрома и аэропорта с пассажиропотоком менее 1 млн чел. в год – 5 копеек;

–за участок аэродрома с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год – 2,1 рубль в год;

–за участок, занятый аэропортом с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год – 4,2 рубля в год.

На практике, фактически131 начисленные налоги на аэродром лёгкой авиации с грунтовым покрытием, переданные из собственности Российской Федерации в собственность предприятий ГК «Ростех», составили 9,8 рублей в расчёте на 1 м².

Таким образом, рост финансовой нагрузки только по платежам, связанным с использованием земельного участка, оказался почти в 200 раз больше, чем платежи за аналогичный участок аэродрома с пассажиропотоком до 1 млн человек (рисунок 2.3). Данные налоги по сути являются запретительными для большей части легальных авиационных перевозок и авиационных работ (за исключением авиационных перевозок с многомиллионным пассажиропотоком).

Минфин России прорабатывал132 с региональными органами власти вопрос о целесообразности освобождения собственников аэродромов от уплаты земельного налога и налога на имущество. Практически ото всех субъектов Российской Федерации был получен ответ о нецелесообразности предоставления налоговых льгот рассматриваемой категории налогоплательщиков. Объем выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации был оценён в сумму около 2,4 млрд рублей. Установление федеральной льготы повлекло бы за собой необходимость компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что не было предусмотрено в федеральном бюджете.

Рисунок 2.3

Ситуацию усугубило введение транспортного налога. Ввиду относительно высоких его ставок, произошёл массовый отказ от неиспользуемых летательных аппаратов местных авиалиний, имевших ресурс и потенциал для дальнейшей эксплуатации. Например, при установке ставки транспортного налога в 173 руб. за лошадиную силу (ставка, например, в г. Калининграде) за самолёт Ан-2 1980 года выпуска, где стоит двигатель мощностью 1000 л.с., потребуется оплатить налог в 173 тыс. руб.133, что сопоставимо со средней годовой чистой прибыльюэтогодовольностароголетательногоаппарата,остаточнаястоимость которого редко превышает1,5–5 млн руб. В отдельных субъектах РФ транспортный налог на Ан-2 доходит до 250 тыс. руб. Парадоксально, но при этом налог на вертолёт «Робинсон Р-44» стоимостью 35 млн руб. составит лишь61 тыс. руб.

В конечном счёте доходы бюджетной системы от региональных и местных авиаперевозок и авиаработ резко сократились, а потребность в её расходах, связанных с субсидированием региональных и местных воздушных перевозок, которые необходимо сохранять по социальным мотивам – резко возросли. Основная масса магистральной авиации вообще оказалась вне российской юрисдикции, обнулив тем самым не только транспортный налог, но и НДС с таможенными пошлинами.

Когда множатся законы и приказы, растёт число воров и разбойников.

Лао-Цзы

Большая часть авиационной промышленности до настоящего времени слабо интегрирована в гражданский рынок и полностью зависит от ГОЗ. При этом структура активов зачастую не позволяет обеспечивать рентабельное функционирование и поддержание всего спектра компетенций при существующих объёмах заказа. В сложившихся условиях многими предприятиями ОПК применялась и применяется практика заключения безответственных контрактов, исполнение всех положений которых маловероятно или невозможно. Менеджмент обычно заключает их в надежде на получение непредусмотренных доходов или на будущую корректировку неисполненных обязательств. Кроме того, как из-за неудовлетворительного планирования, так и из-за низкой платёжеспособности средствами ГОЗ нередко финансировались отдельные расходы, не предусмотренные заключёнными контрактами. Наконец, отмечались и прямые хищения.

Системное и комплексное предотвращение и пресечение злоупотреблений в сфере распределения и расходования бюджетных средств возможно только при обеспечении качественного предварительного и текущего контроля. В условиях обязательности искусственного трансферта средств ГОЗ из Федерального казначейства в группу избранных коммерческих банков размываются как полномочия по ведению предварительного и текущего контроля, так и ответственность за его эффективность. В этой ситуации практически единственным способом противостояния нарастающему авантюризму и недобросовестности исполнителей ГОЗ стало усиление последующего контроля. В основу действующего законодательства о государственных и корпоративных закупках заложен приоритет обеспечения удобства контролёров (как внешних, так и внутренних). Построенная в годы гражданской войны система внешнего контроля «военспецов» концептуально воспроизведена в настоящем времени. Например, внешние силовые и надзорные структуры, не входящие в состав Минобороны России и прямо не отвечающие за выполнение его задач, обладают подавляющим превосходством по полномочиям и аппаратному весу над структурами внутреннего контроля.

Как следствие, в соответствии с реальным весом контролирующих структур, фактические приоритеты контрольной работы смещены со стадий профилактики правонарушений, предварительного и текущего контроля на стадию последующего контроля. Например, даже известные им злоупотребления сознательно не пресекаются до того, как преступление будет завершено и орган, имеющий полномочия на ведение оперативно-розыскной деятельности, сможет продемонстрировать свою максимальную эффективность134 (пусть даже ценой многомиллиардного ущерба, который мог быть легко предотвращён в ходе текущего контроля).

Оценка работы контролирующих структур по аналогии с позднесоветской «палочной системой» ведётся «от достигнутого уровня», что предполагает ежегодный рост статистики пресечения преступлений и наказания преступников. Тем самым правоохранительная и надзорная система провоцируется на ожидание завершения преступлений, замысел которых был выявлен на их начальной стадии. Также правоохранители не имеют ни полномочий, ни заинтересованности в устранении системных предпосылок правонарушений, а иногда даже провоцируются на поиск надуманных оснований для привлечения менеджмента к ответственности, а также на попытки искусственной криминализации нормальной хозяйственной деятельности. На Коллегии Генеральной прокуратуры РФ в качестве одного из главных достижений констатировано выявление 51 000 нарушений закона, допущенных предприятиями – исполнителями гособоронзаказа в части ненадлежащего выполнения контрактных обязательств, программ импортозамещения, ценообразования, с возбуждением почти 500 уголовных дел и направлением в суды 2500 исков135, притом, что весь сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса включает лишь 1339 записей136.

В условиях сложившихся механизмов контроля как заказчики, так и исполнители ориентируются в первую очередь на формальное соблюдение всех действующих норм и регламентов. Зачастую подобный формализм прямо противоречит здравому смыслу из-за невозможности гибкой адаптации к конкретной обстановке. Многие положения госконтрактов вписываются «для прокурора», резко увеличивая их длительность и стоимость.

Требования к построению системы учёта финансово-хозяйственной деятельности исполнителей ГОЗ постепенно сместились от подготовки материалов, обеспечивающих качественный анализ для заказчиков и исполнителей ГОЗ, к подготовке материалов, не имеющих ценности с точки зрения аналитики, но упрощающих закрепление доказательств в случае выявления признаков уголовно наказуемых деяний.

В частности, с 1998 г. по 2018 г. дополнительная отчётность организаций, исполняющих ГОЗ, сводилась к заполнению одной таблицы137. С 2018 г. все исполнители ГОЗ должны ежемесячно138 по каждому (!) контракту нарастающим итогом заполнять 38 таблиц139. Информация, вносимая в указанные таблицы, перегружает бухгалтерские, планово-экономические, снабженческие и технические подразделения организаций – исполнителей ГОЗ и по своему объёму превосходит объём налоговой, бюджетной и статистической отчётности вместе взятых. При этом установленная дискретность и детализация отчётности не имеет никакой практической ценности ни для заказчика, ни для исполнителя. Ценность этой информации сводится к теоретической возможности определения точной даты совершения правонарушений в случае их выявления в ходе последующего контроля, а также к возможности закрепления доказательств таких правонарушений.

Контрольная работа деградирует к применению самых примитивных и формализованных методов. Как следствие, в последние годы абсолютным фетишем стало соблюдение сроков и объёмов поставок, независимо от военной и производственной целесообразности, а также форс-мажорных обстоятельств. Например, позиция, в соответствии с которой даже «на локдаун уходить нельзя, потому что у нас выполнение гособоронзаказа, обязательства на нас висят очень серьёзные, потому дисциплина-дисциплина-дисциплина…» привела к тому, что «у нас погибло очень много генеральных конструкторов»140.

Не менее нелепая ситуация связана с тем, что предметом особого контроля является «правомерность заключения дополнительных соглашений», «полно-той реализации предоставленных полномочий» и «применения штрафных санкций»141. Первые попытки Минобороны России применить судебно-правовые инструменты давления на недобросовестных поставщиков предпринимались в 2011 г., носили локальный характер142 и соответствовали как интересам обеспечения обороны и безопасности, так и здравому смыслу. Однако в дальнейшем заявление иска стало обязательной и контролируемой надзорными структурами процедурой, которая должна применяться во всех случаях задержки исполнения контракта, даже если нарушение сроков было обусловлено действиями самого заказчика или даже соответствовало интересам обеспечения обороны и безопасности.

Например, Минобороны России пыталось взыскать с ПАО «Объединённая авиастроительная корпорация» 49,7 млрд рублей, несмотря на нарушения со стороны заказчика, форс-мажорные обстоятельства, связанные с антироссийскими санкциями и решения о необходимости урегулирования спора, принятые на уровне Правительства РФ. Тем не менее, Минобороны России использовало все процессуальные права для взыскания суммы, которая создавала критическую угрозу для самого крупного производителя военной авиатехники, вплоть до его банкротства143. Параллельно рассматривалась серия подобных исков к дочерним структурам ПАО ОАК.

Парадоксально, но все перечисленные действия осуществлялись параллельно с участием Минобороны России в подготовке решений Президента РФ и Правительства РФ по одобрению программы финансового оздоровления Объединённой авиастроительной корпорации, в соответствии с которой ОАК, получивший 60-миллиардный убыток по итогам года, должен был получить из федерального бюджета 250 млрд рублей на погашение долгов и реструктурировать на 15 лет 150 млрд рублей кредитов перед Сбербанком, ВТБ, Газпромбанком и Новикомбанком144. В этой ситуации заявление претензий к ОАК существенно ухудшало переговорную позицию по реструктуризации её задолженности перед банками и, в конечном счёте, усиливало угрозу банкротства крупнейшего производителя авиационной техники, без продукции которого невозможно выполнение ключевых задач Минобороны России. Единственным рациональным объяснением столь нелогичных действий может быть стремление чиновников военного ведомства выполнить все формальные требования для исключения претензий к ним со стороны надзорных и правоохранительных органов.

Таким образом, применяемые механизмы контроля и надзора влекут за собой значительные издержки хозяйствующих субъектов, а также непрогнозируемые риски для любых инициатив по разработке или доработке авиационной техники. Кроме того, в условиях крайне несовершенной системы регулирования служебное рвение контролирующих структур влечёт за собой утрату целых секторов авиатранспортной отрасли. Например, когда надзорные органы стали повсеместно требовать перевода земель сельскохозяйственного назначения, на которых была расположена основная масса аэродромов, в земли транспорта, была утрачена большая часть наземной инфраструктуры малой авиации.

Большое достоинство капитализма состоит в том, что он дисциплинирует стремление к собственной выгоде.

Макс Вебер

В авиационной системе функционируют государственные и муниципальные предприятия и учреждения, полномочия собственников которых реализуют органы власти и местного самоуправления, организации, включённые в государственные и коммерческие холдинговые структуры, и частные организации. Интересы указанных собственников зачастую серьёзно не совпадают, что влечёт за собой разнонаправленные усилия.

Коммерческие эксплуатанты воздушных судов демонстрируют недоверие как национальной авиастроительной отрасли, так и национальным регуляторам. Жесточайшая конкуренция отечественных и зарубежных авиакомпаний на национальном и международном рынке вытеснила всех, кто принимал решения, не обусловленные экономической целесообразностью. В результате большую часть парка авиакомпаний к 2022 г. составили воздушные суда иностранного производства, зарегистрированные вне российской юрисдикции, преимущественно в реестрах офшоров Ирландии и Бермудских островов.

Данное «непатриотичное» поведение было, наряду с прочим, обусловлено возможностью резкого сокращения объёма налоговых платежей. Так, в Ирландии, на Бермудах и Арубе исчисляется нулевой налог на имущество. Регистрируя свои самолёты за рубежом, российские авиакомпании, по оценкам Счётной палаты, недоплачивали до 70 млрд рублей в год145, то есть сумму, сопоставимую с их объёмом чистой прибыли.

Регистрация за рубежом вывела функции по надзору за лётной годностью самолётов из-под ответственности российских регуляторов, не пользующихся доверием как со стороны иностранных лизинговых компаний, так и со стороны национальных перевозчиков (рисунок 2.4). Это также улучшило условия лизинга, так как стоимость самолёта, за которым надзирали российские авиационные власти, автоматически сокращалась на 20%. Кроме того, поскольку стандарты России, в отличие от Бермуд, не признаны мировым сообществом, лизинговые компании не хотели выкупать обратно самолёты из российского реестра. При общем объёме лизинговых платежей российских авиакомпаний порядка $3 млрд в год146 данная позиция лизинговых компаний имела существенное значение.

Большая часть наземной инфраструктуры создаётся и субсидируется за счёт средств бюджетной системы. Также за счёт бюджета балансируется убыточность региональных и местных перевозок. Как результат, собственники организаций, не включённых в систему бюджетных субсидий, массово закрывали свой бизнес. Что касается негосударственных собственников малых авиационных предприятий, то различными нарушениями действующего законодательства коммерческие полёты осуществляли несколько сотен лёгких и сверхлёгких ВС авиации общего назначения, а также тысячи гражданских беспилотных летательных аппаратов, собственники которых выполняют полёты на свой страх и риск без оформления полноценного пакета разрешений.

Собственником большинства функционирующих авиастроительных предприятий являются государственные холдинги. Они функционируют в условиях нарастающего конфликта интересов. С одной стороны, для повышения конкурентоспособности конечной продукции предприятий окончательной сборки необходимо создание реальной конкуренции поставщиков 2–4 уровней, с другой – большая часть этих поставщиков входит в эти же госхолдинги. В результате робкие попытки повысить конкурентоспособность конечной продукции, как правило, не дают результата, так как осуществляются без корректировки контрольных показателей выручки и прибыли, которые должны безусловно обеспечивать все предприятия, входящие в холдинговые структуры, включая и предприятия окончательной сборки, и предприятия-поставщики.

Значительная часть издержек авиапроизводителей обусловлена тем, что государственные структуры и управленческий аппарат корпораций требуют поддерживать недогруженные производственные фонды, сохранять невостребованные научные и производственные коллективы, выполнять работы и заказы с низкой серийностью и т.п.

Рисунок 2.4

На уровне холдингов или органов государственной власти блокируется принятие большинства заведомо непопулярных, но экономически необходимых решений, так как подобные решения несут в себе неизбежные политические риски. Например, логичное и экономически необходимое решение по сокращению линий окончательной сборки самолётов жёстко блокировано по политическим мотивам147, а также ввиду необходимости выполнения контрактов по единичной сборке гражданских самолётов, не имеющих рыночного потенциала (Ил-96, Ту-204/214 и др.), что пригодилось после введения санкций 2022 г., но до этого приносило убытки и в конечном счёте блокировало разработку новой техники. Последовательное сохранение излишних активов привело к тому, что количество площадок окончательной сборки самолётов постепенно стало сопоставимо с суммарным количеством ежемесячно выпускаемых бортов. Возникли многочисленные механизмы освоения бюджетных средств, направляемых на создание и поддержание излишних производственных мощностей, загружаемых на несколько процентов от их максимальной мощности.

По мере становления новой корпоративной структуры управления авиастроением ужесточается ответственность менеджмента предприятий, входящих в холдинговые структуры, за результаты финансово-экономической деятельности. Всеобщей практикой стало наращивание выручки до целевого уровня путём запуска множества новых программ, перманентно находящихся в стадии ОКР или малосерийного производства. Несмотря на систематический дефицит ресурсов, доминирует установка на имитацию сохранения присутствия во всех сегментах авиационного рынка, с постоянным переносом не обеспеченных финансированием затрат на поздние стадии программ.

Кратное несоответствие инженерных и финансовых ресурсов амбициям параллельного развития продуктов во всех классах отягчается стремлением к реанимации позднесоветских изделий, рентабельное производство и сбыт которых в существующих условиях были маловероятны. Подобные продукты финансируются государством лишь частично и, как правило, требуют привлечения заёмных средств. Почти неизбежный срыв сроков начала серийного производства приводит к лавинообразному росту кредитной нагрузки. Положение усугубляется необходимостью финансирования программ импортозамещения и падением прогнозируемой выручки из-за санкций.

Предприятия авиастроения попали в ситуацию, когда стремительный рост затрат на реализацию взятых на себя обязательств совпал с сокращением прогнозных доходов от операционной деятельности. При этом инвестиционный пик затрат и прогнозируемые доходы от продаж все больше разрываются во времени.

Парадоксальная ситуация сложилась в организации военно-технического сотрудничества. Российское законодательство в этой сфере одно из самых причудливых в мире. Поставка военной техники осуществляется только с разрешения регулятора (Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству), но с обязательным участием государственного посредника. В свою очередь, посредник входит в ГК «Ростех», которая одновременно владеет и основной массой авиастроительных активов. Комиссионное вознаграждение посредника составляет 25% от суммы заключённых контрактов148, что влечёт за собой их бесприбыльность для авиастроителей. Если для новых контрактов имеетсякакая-тологикавысокогокомиссионноговознагражденияпосредника, то в отношении поставок традиционным заказчикам такое вознаграждение противоречит здравому смыслу и международной практике. Таким образом, интересы авиастроительных холдингов госкорпорации прямо противоречат интересам входящего в госкорпорацию посредника.

Доминирование политической мотивации в принятии решений, касающихся национальной авиационной системы, привело к тому, что любые экономические и финансовые расчёты, выверенные бизнес-планы и инвестиционные соглашения предприятий и холдингов могут быть легко заблокированы или, наоборот, обоснованы политическими методами. Например, российские авиационные КБ вместе взятые за весь постсоветский период разработали меньше летательных аппаратов, чем любое из советских КБ, площади которых они занимают, за одну советскую пятилетку. Тем не менее разгораются ожесточённые споры даже по поводу допустимости их объединения, не говоря о закрытии149, со ссылкой на необходимость сохранения «уникального потенциала, созданного прошлыми поколениями конструкторов и авиастроителей».

Собственники организаций авиационной системы не могут не замечать, что эффективность лоббистских комбинаций, направленных на получение бюджетных средств, заметно выше эффективности действий по совершенствованию бизнес-процессов. Тем более что нередко усилия по оптимизации бизнеса, особенно участников ГОЗ, создают прямую угрозу потери выручки и прибыли. Без корректировки сложившихся управленческих практик государственных заказчиков и регуляторов дестимулирующее влияние государства на приоритеты коммерческой деятельности организаций авиасистемы будет нарастать, подрывая и без того невысокий уровень её конкурентоспособности.

Наша главная проблема, похоже, заключается в том, что мы совершенствуем методы, но при этом путаемся в целях.

Альберт Эйнштейн

Основная задача Минтранса России150 состоит в выработке госполитики и осуществлении регулирования в области гражданской авиации, использования воздушного пространства, аэронавигации, транспортной безопасности. Основная задача подведомственной Минтрансу России Росавиации151 состоит в оказании государственных услуг в сфере управления госимуществом в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства аэронавигации, транспортной безопасности. Наконец, основная задача подведомственного Минтрансу России Ространснадзора152 состоит в осуществлении надзора в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства аэронавигации, транспортной безопасности.

С этой целью Минтранс России и подведомственные ему структуры вырабатывают и контролируют:

–правила государственной регистрации воздушных судов и наземной инфраструктуры;

–требования к авиаперсоналу и программы подготовки;

–требования к операторам авиаперевозок, наземной инфраструктуры, технического обслуживания и ремонта;

–требования к обеспечению безопасности и регулярности полётов.

Кроме того, на Росавиацию возложены функции по управлению воздушным движением.

Минтранс России, Ространснадзор и Росавиация, в соответствии с их положениями, заняты преимущественно реализацией контрольно-надзорных функций, реализуемых на основе выработанной ими государственной политики в сфере гражданской авиации, утверждённых правил и требований к операторам воздушных перевозок, наземной инфраструктуры, организациям, занятым подготовкой авиационного персонала. Наряду с контрольно-надзорными функциями приоритетным направлением их деятельности является управление переданным государственным имуществом, в том числе в сфере организации воздушного движения (далее – ОрВД), распределение средств государственной поддержки отдельных инфраструктурных проектов и осуществление некоторых видов авиаперевозок.

Государственная политика в сфере авиатранспортной отрасли, вплоть до пандемии COVID-19, сводилась к реализации четырёх логик принятия стратегических решений153, ни одна из которых не была направлена на системное развитие национального рынка авиаперевозок154 (рисунок 2.5).

Рисунок 2.5

Все логики принятия решений базировались на решении административно-бюрократических задач регулятора, которые заключаются:

–в обеспечении позитивной статистики и оптимистичных отчётов перед высшим политическим руководством и международными организациями, в первую очередь ICAO, по объёму перевозок, количеству авиационных происшествий и катастроф. Эта цель достигалась за счёт роста объёма международных перевозок (преимущественно связанных с туристическими поездками) и перевозок через МАУ минимальным количеством воздушных судов, с использованием минимального количества летательных аппаратов и объектов наземной инфраструктуры;

–в максимизации аппаратного веса руководителей регулятора с одновременной минимизацией потенциальной ответственности. Данная цель достигалась формированием неопределённых и высокозатратных требований к коммерческим перевозкам, сертификации и поддержанию лётной годности воздушных судов, к наземной инфраструктуре и операторам, её обслуживающим, лётному и техническому персоналу, авиационным учебным центрам и т.п.;

–в поддержании иллюзии востребованности и экономической эффективности подведомственных организаций. Цель достигалась путём монополизации сегментов рынка, в которых работают подведомственные структуры, например путём запрета на подготовку коммерческих пилотов в негосударственных авиационных учебных центрах, установления контроля за сертификацией и т.п.

Существующие особенности управления непрерывно генерируют неопределённость, когда бюрократически мотивированный экспромт регулятора может подорвать рентабельность целого сегмента авиасистемы. Подобные экспромты часто направлены на борьбу со следствием проблемы, созданной самим регулятором. Например, политически и логически правильное заявление руководства регулятора о необходимости перевода всех воздушных судов отечественных авиакомпаний в российский регистр155 появилось до устранения причин, способствовавших регистрации воздушных судов за рубежом:

1.«остаётся неурегулированным вопрос гармонизации воздушного законодательства и законодательства о транспортной безопасности с учётом международных стандартов и рекомендуемой практики ICAO»156, а также гармонизации российского авиационного законодательства и его признания EASA, FAA и другими авиационными властями;

2.вытекающего из п.1 значительного сокращения стоимости летательного аппарата в случае, если надзор осуществляли российские авиавласти, с комп-лексомвызванныхэтимобстоятельствомпроблемслизинговымикомпаниями;

3.массовым использованием критически важных для рентабельности авиакомпаний схем налоговой оптимизации, основанных на зарубежной регистрации воздушных судов.

Пожелание перевести все самолёты, зарегистрированные в иностранной юрисдикции, в российский регистр с 1 января 2023 г. до решения ключевых проблем, большая часть которых обусловлена низкой переговорной и лоббистской эффективностью самого регулятора, массой прогнозируемых и непрогнозируемых проблем для большей части ключевых отечественных авиа-компаний, серьёзно сказалось на национальной авиасистеме после введения санкций 2022 г.

Рисунок 2.6

Наиболее существенными издержками абсолютизации административно-бюрократических интересов регулятора стало отсутствие стратегии, направленной на системное комплексное развитие всего национального рынка авиаперевозок, чем были вызваны (рисунок 2.6):

–нарастание кадровых проблем, обострение дефицита лётного и технического состава, уменьшение престижности профессии лётчика, лицензия которого может быть аннулирована или не подтверждена по субъективным и непрогнозируемым причинам. Навязываются архаичные и длительные учебные программы, что в сочетании с неопределённостью требований регулятора привело к утрате не только международного, но и большей части национального рынка коммерческой подготовки пилотов;

–деградация техники и инфраструктуры с кратным несоответствием парка летательных аппаратов, объектов наземной инфраструктуры и маршрутной сети уровню, достигнутому нашей страной ещё в 90-е годы прошлого века;

–недопустимо высокие издержки операторов воздушных перевозок и наземной инфраструктуры, которым навязывается высокозатратная организационно-штатная структура, экстремально дорогие, длительные и предельно забюрократизированные методы обеспечения безопасности и взаимодействия с регулятором, а также с подведомственными ему структурами.

Сложившаяся система управления обеспечила сохранение в российской авиатранспортной отрасли сравнимых с мировым уровнем компетенций в части организации международных и межрегиональных авиаперевозок, но не сформировала достаточных условий для поддержания полноценного национального рынка авиаперевозок, немыслимого без развития региональной местной авиации, а также необходимой для неё наземной инфраструктуры кадров.

Чёрная полоса иногда становится взлётной.

Эльчин Сафарли

На протяжении как минимум 20 лет, вплоть до пандемии COVID-19, российская гражданская авиация динамично развивалась. В 2019 году авиационная подвижность населения России составила 1,01 (т.е. в среднем на одного жителя России приходился один полет), что более чем в полтора раза превысило показатели 1990 года (рисунок 2.7).

Следует, однако, отметить, что этот рост был обеспечен, главным образом, за счёт международных воздушных перевозок, которые в 2019 году в 8,5 раза превзошли уровень 1990 года. На внутреннем рынке авиационной промышленности и авиационного транспорта сложилась крайне неблагоприятная ситуация. Произошло переструктурирование авиаперевозок от широкой маршрутной сети с прямыми авиасвязями между регионами к концентрированным перевозкам через Московский авиационный узел157. На фоне пандемии авиационная подвижность населения составила в 2021 г. 0,76 полёта на 1 человека в год, пассажиропоток на внутренних воздушных линиях в 2021 г. увеличился по сравнению с 2019 г. на 20% до 87,5 млн человек, а международный – сократился на 57% до 23,5 млн человек. Количество пассажиров, перевезённых по маршрутам минуя Москву, составило 29,8 млн пассажиров, т.е. 73,2% пассажиров перевозилось через Московский авиаузел158.

Рисунок 2.7

Рисунок 2.8

Статистика пассажирооборота российских авиакомпаний159 убедительно демонстрирует, что большая часть роста авиационных перевозок была обеспечена за счёт международных авиалиний (рисунок 2.8). Ещё более заметен контраст при анализе авиационных грузоперевозок российских авиакомпаний160, объем которых на международных воздушных линиях почти втрое превосходит объем перевозок на внутренних воздушных линиях (рисунок 2.9).

Рисунок 2.9

Таким образом, современная авиатранспортная система включала в себя динамично развивавшийся до пандемии и санкций сегмент международных и межрегиональных воздушных перевозок и деградировавший сегмент региональных и местных воздушных перевозок (рисунок 2.10).

Два сегмента отечественной авиатранспортной системы использовали принципиально различные бизнес-модели. Бизнес-модель операторов международных и межрегиональных авиаперевозок была жёстко ориентирована на мировой рынок. Эта модель стала следствием жесточайшей конкуренции сотен авиакомпаний, сформировавшихся как на основе отдельных частей советского Аэрофлота, так и созданных независимо от постсоветских активов. Их эффективность стала следствием выживания на рынке, который категорически не прощал даже незначительных ошибок. Изучение опыта выживания и гибели отечественных авиакомпаний 1990–2000-х годов достойна включения в программу лучших мировых бизнес-школ.

Рисунок 2.10

В России постепенно сформировался высококонкурентный рынок магистральных авиаперевозок. Конкуренция ещё более усилилась после реализации решений о разделении авиаперевозчиков и аэродромно-аэропортовых комплексов на отдельные юридические лица. Следствием жёсткой конкуренции стало:

–развитие авиакомпаний, работающих на основе лучших мировых стандартов и бизнес-практик и использующих частные инвестиции;

–жёсткое и быстрое вытеснение с рынка авиаперевозчиков, не способных быстро адаптироваться к новым требованиям рынка/не имевших необходимого веса к административно-бюрократической системе;

–развитие частно-государственного партнёрства в сфере создания и эксплуатации наиболее крупных аэродромно-аэропортовых комплексов.

Выжившие авиакомпании выстроили оптимальную маршрутную сеть, обеспечившую долговременный прогнозируемый платёжеспособный спрос; перешли на использование международных стандартов, импортную авиатехнику, оказавшуюся более эффективной, а иногда и на иностранный авиаперсонал. Их бизнес-модель стала схожа с бизнес-моделями компаний, занимающих лидирующие позиции за рубежом (рисунок 2.11).

Доминирование самолётов западного производства привело к кардинальной трансформации всей национальной системы обеспечения эксплуатации гражданских воздушных судов, которая формально ещё базируется на отечественных нормах, но переформатирована под применение международных стандартов. Кроме того, ввиду доминирования иномарок, зарегистрированных в Бермудах и Ирландии, национальный регулятор фактически утратил право надзора за обеспечением лётной годности большинства коммерческих ВС на территории России. Реальные права на управление этим парком самолётов вплоть до 2022 г. принадлежали Великобритании, поскольку в соответствии с нормами международного права161, страны регистрации воздушных судов от лица Великобритании реализовывали на территории России функции надзора и обеспечения лётной годности самолётов, помещённых в их национальные реестры. При этом авиационные администрации Бермуд и Ирландии делегировали Российской Федерации только задачи сертификации персонала, надзора за соблюдением правил и законов выполнения полётов в соответствии с Воздушным кодексом РФ, а также функцию эксплуатации самолётов.

Выбор такой бизнес-модели обеспечил привлекательность применяющих её отечественных компаний для негосударственных инвесторов. Структуры национальной и международной финансовой системы стали конкурировать за возможность обеспечения лизинга воздушных судов, а крупнейшие российские частные холдинги вступали в жёсткие конфликты за право принять участие в реконструкции объектов наземной инфраструктуры. Все это обеспечило динамичное развитие сегмента международных и межрегиональных авиаперевозок на протяжении почти 20 лет подряд (с незначительными колебаниями, вызванными локальными изменениями рыночной конъюнктуры).

Существующая регулятивная среда практически исключает возможность рентабельных легальных местных и региональных воздушных перевозок.

Рисунок 2.11

Бизнес-модель операторов местных авиакомпаний и объектов наземной инфраструктуры ориентирована на освоение прямых и косвенных бюджетных субсидий, с использованием преимущественно остатков советской техники, инфраструктуры и кадров, а также некоторого количества импортированных воздушных судов (рисунок 2.12). В качестве целевого потребителя декларируется всё население, как во времена СССР. Однако, если в советское время, при относительно равномерном распределении доходов, обеспечивалась платёжеспособность большей части граждан, то после проведения рыночных реформ цель обеспечения авиаперевозок всего населения была бы достижима лишь при условии выделения на порядки большего объёма субсидий, что непосильно для существующей бюджетной системы. Ошибочный выбор целевого потребителя повлёк за собой ошибочный выбор техники с кресельной ёмкостью и эксплуатационными особенностями, соответствующими технике, использовавшейся в СССР, что исключило возможность её рентабельной эксплуатации (за редким исключением, подтверждающим общее правило).

Рисунок 2.12

Навязанная несовершенной регулятивной средой неэффективная бизнес-модель региональных и местных авиаперевозок практически исключает привлечение негосударственных инвесторов. При сохранении тенденций, местные и региональные авиаперевозки, за исключением линий, связывающих крупные хабы, продолжат стагнацию. Практически невозможен выход мелких авиакомпаний и объектов наземной инфраструктуры на самоокупаемость. Эффективность субсидирования авиаперевозок будет сокращаться, как и социальный эффект от них.

Разрыв цепочки поколений и разрушение традиций – вот самая большая проблема нашей промышленности.

Г.В. Новожилов

Выработка госполитики и осуществление регулирования в области развития авиатехники и экспериментальной авиации, а также оказание государственных услуг в сфере авиационной промышленности относится к задачам Минпромторга России162. С этой целью Министерство уполномочено на:

–организацию выполнения работ по созданию авиатехники и новых авиатехнологий;

–регулирование лётно-испытательной работы, допуска летательных аппаратов, наземной инфраструктуры и персонала, расследование авиапроисшествий с экспериментальными воздушными судами;

–разработку основополагающих национальных стандартов.

В число ключевых функций Минпромторга России, помимо управления переданным государственным имуществом, входит регулирование в области развития авиатехники и экспериментальной авиации, преимущественно в форме распределения средств НИОКР и государственной поддержки, связанных с проведением работ по созданию авиатехники и новых авиатехнологий.

Согласно стратегическим документам Правительства РФ163, при разработке, производстве и послепродажном обслуживании отечественных воздушных судов авиапромышленность должна обеспечить:

–соответствие лётно-технических характеристик характеристикам сравнимых зарубежных воздушных судов или превосходить их;

–организацию послепродажного обслуживания;

–возможность эксплуатации на территориях Арктической зоны Российской Федерации и Дальнего Востока, в условиях низких температур и посадок на грунтовые ВПП ограниченной протяжённости;

–обеспечение достаточного числа тренажёров.

Государственная политика в сфере авиастроения, вплоть до введения антироссийских санкций, а отчасти и после их введения, состояла в реализации четырёх логик принятия стратегических решений164, ни одна из которых не была направлена на системное развитие коммерческого сбыта летательных аппаратов (рисунок 2.13).

Основная масса принятых стратегических решений представляла собой эклектичное сочетание советских и рыночных практик (зачастую с упрощённым пониманием тезиса о безусловной правоте заказчика):

–значительная часть военных и гражданских разработок мотивирована амбициями воспроизведения летательных аппаратов по зарубежным или советским лекалам, а не логикой сознательного удовлетворения текущего/перспективного рыночного спроса или текущих/перспективных задач применения вооружённых сил. В условиях многолетнего цикла разработки и производства летательных аппаратов это углубляло разрыв между потребительскими свойствами продукта и реальными интересами эксплуатанта;

–заказы существенно зависели от сиюминутных субъективных предпочтений и иллюзий руководителей, распоряжавшихся государственным или корпоративным бюджетом. В условиях перманентной нехватки средств у предприятий отрасли, в надежде как-то «пережить трудный период», они поддерживали такие иллюзии, заключая контракты, которые были заведомо неисполнимы из-за отсутствия ключевого научно-технического, технологического, производственного задела, нереальных сроков или заниженной стоимости;

–доминирование отчетно-бюрократических интересов заказчика над конечной целью получения конкурентоспособного продукта привело к игнорированию при размещении заказов необходимости взаимоувязки организационной цепочки исследователь-конструктор-комплектатор-финалист, а также технологической цепочки планер-двигатель-авионика, результатом чего стало появление летательных аппаратов, ключевой задел в которых отсутствует;

–частая смена базовых стратегий развития отрасли привели к распылению имеющихся средств на реализацию проектов, мотивированных исключительно необходимостью поддержания конструкторских коллективов, производственных мощностей и специалистов, которые не востребованы в текущей стратегии, но теоретически могут быть востребованы в будущей. Дополнительным мотивом распыления средств являлось также стремление обеспечить психологический комфорт знаковых специалистов советского авиастроения, которые активно лоббировали проекты, на десятилетия отстающие от текущих рыночных и технологических реалий.

Интересы регулятора авиационной промышленности всецело связаны решением текущих административно-бюрократических задач, состоят в стремлении к:

–лоббированию выделения, а затем к обеспечению освоения гигантских сумм госфинансирования. Для сохранения и наращивания лимитов бюджетных расходов в конце планового периода всегда необходимо иметь возможность доложить о достижении намеченных целей, подтвердив это относительно достоверными отчётами;

–сохранению авиастроительных активов, независимо от их стратегической ценности, с обеспечением наращивания бюджетной поддержки монопольного собственника большей части промышленных авиаактивов – Ростеха;

–созданию летательных аппаратов в сроки, не выходящие за пределы среднего «жизненного цикла» высшей бюрократии регулятора (4–6 лет), с тем чтобы административные дивиденды от работы одного высшего бюрократа не достались другому (случайно сложившееся удлинение фактических сроков аппаратной жизни руководства регулятора не повлияло на эти приоритеты);

–максимальному упрощению технологий распределения и централизации бюджетных средств.

Наиболее существенными результатом устоявшегося подхода к управлению российским авиастроением стала утрата стратегической инициативы, направленной на системное и комплексное доминирование на доступных рынках сбыта, в результате чего (рисунок 2.14):

–длительное время игнорируется необходимость формирования качественной системы маркетинга. Законсервирована ситуация, когда государство и квазигосударственные структуры являются и доминирующим инвестором, и основным потребителем летательных аппаратов. Даже поставки техники формально независимым авиакомпаниям полностью зависят от реализации программ субсидирования лизинга и авиаперевозок. Это, в свою очередь, влечёт за собой сохранение и даже увеличение суммарных издержек бюджетной системы страны;

–не формировалась гибкая и эффективная система послепродажного обслуживания авиационной техники, что резко снижало её конкурентоспособность на мировом и внутреннем рынке из-за длительных простоев воздушных судов. Кроме того, отсутствие прямой и оперативной обратной связи с потребителем лишало авиастроителей мощного стимула для быстрых доработок летательных аппаратов, позволяющих существенно улучшить их потребительские свойства;

–производители авиатехники не готовы к формированию и реализации относительно дешёвых авиастроительных проектов с ясным потенциальным потребителем, что затрудняло приход в авиастроение национальных и иностранных частных инвесторов. Как следствие, инновационные разработки ведутся преимущественно на бюджетные средства, что резко снижает возможность применения новых технологий и концепций из-за неприемлемо высокого риска для чиновников, принимающих решение на их финансирование, а также их консерватизма.

Рисунок 2.13

Рисунок 2.14

Сложившаяся система управления не обеспечивает эффективную обратную связь с потребителями, что препятствует эффективному формированию рынков сбыта и превращению летательных аппаратов в рыночный продукт. Это обеспечивается комбинацией единственного источника финансирования в лице бюджетной системы, практически единственного собственника авиастроительных активов в лице Госкорпорации Ростех и мажоритарного заказчика воздушных судов в лице государственных и квазигосударственных авиакомпаний. Воспроизведение советской практики, при которой государство отвечало за формирование и развитие рынков сбыта авиатехники, инвестирование в разработку, производство и реализацию летательных аппаратов, неизбежно сталкивается с объективными ограничениями, не позволяющими государству в условиях рыночной экономики обеспечить долговременную эффективность решения перечисленных задач.

Монополисту легче поднять цены, чем увеличить продажи.

Рокфеллер

Сложившаяся структура сохранившихся авиастроительных активов в сочетании с разновекторными управленческими воздействиями и колебаниями рыночной конъюнктуры привели к разделению российского авиастроения на сегмент «ФИНАЛИСТОВ», занятых проектированием и окончательной сборкой летательных аппаратов, и сегмент «КОМПЛЕКТАТОРОВ», занятых изготовлением деталей, узлов и агрегатов 2–4 уровня кооперации. Данные сегменты во многом схожи, но функционируют в несколько различающихся бизнес-моделях (рисунок 2.15).

Рисунок 2.15

Основу сегмента «финалистов» составляют ключевые холдинги авиастроения: ПАО «Объединённая авиастроительная корпорация» (далее – ПАО ОАК) и АО «Вертолёты России». В него также входит Уральский завод гражданской авиации и ряд малосерийных производителей лёгких пилотируемых и беспилотных воздушных судов. Рыночная доля «финалистов», не включённых в госхолдинги, сравнительно невелика.

Российские «финалисты» занимают монопольное положение на внутреннем рынке разработки и поставки летательных аппаратов. В структуре их производства доминирует продукция, разработанная в СССР или созданная на основе советского научно-технического и производственного задела. Финансирование разработки новых военных и гражданских летательных аппаратов, также стимулирование их сбыта осуществляется государством. Поставщики «финалистов», как правило, также являются монополистами, защищёнными юридическими, технологическими и прочими барьерами. Почти непреодолимым барьером для появления новых поставщиков по военной технике является владение документацией, унаследованной с советских времён либо разработанной в ходе НИОКР, профинансированных из бюджета. Массовая передача документации с целью расширения конкуренции субпоставщиков существенно затруднена по причинам, которые сводятся к лоббистскому противодействию любой демонополизации со стороны поставщиков и, главное, госхолдинговых структур, в которые они включены (рисунок 2.16). В сфере гражданской авиатехники препятствием для появления новых поставщиков являются низкие объемы выпуска новой техники, высокие инвестиционные и административные издержки, а также высокий ожидаемый уровень доходности на инвестиции.

Относительно немногочисленные частные производители комплектующих, не входящие в госхолдинги, обычно координируют своё участие в закупочных процедурах со своими конкурентами, обеспечивая выгодные для себя цены, сроки и иные условия поставок. Это стало возможным из-за обязанности менеджеров большинства предприятий, входящих в государственные холдинговые структуры, безусловно соблюдать формальные требования законодательства о закупках165, независимо от экономической целесообразности проведения закупочных процедур. Это стимулирует независимых поставщиков комплектующих к олигополистическому сговору, при котором они «делят» рынок товаров и услуг для нужд госкорпораций и, манипулируя конкурсными процедурами, тем самым обеспечивают себе высокую прибыль. В рамках действующего законодательства подобный сговор чрезвычайно сложно доказать и пресечь, что и обуславливает его высокую популярность.

Рисунок 2.16

Российская специфика монополизма в авиастроении заключена в относительно простом обосновании любого роста цен переразмеренностью активов «финалистов» и «комплектаторов». Наиболее обсуждаемыми являются производственные мощности ПАО «ОАК», которые превосходят суммарные производственные мощности крупнейших мировых авиапроизводителей166 вместе взятых (рисунок 2.17).

Рисунок 2.17

Как следствие, продукция отечественного авиастроения не способна эффективно конкурировать на мировом и даже на внутреннем рынке по следующим причинам:

–при существующем объёме незагруженных мощностей, в сочетании с запредельной трудозатратностью бюрократических процедур, общехозяйственные и административные расходы производственных предприятий и конструкторских бюро составляют десятки процентов в выручке, что, соответственно, кратно выше коммерческих, общехозяйственных и административных расходов Boeing (7%) и Airbus (5%)167;

–сборка 10–20 истребителей в год осуществима в штучном режиме, в производственных помещениях, оставшихся с советских времён, с частичной заменой оборудования и инструмента168, но низкая серийность продукции авиастроения исключает высокую рентабельность и развитие независимых производителей;

–реализация программ импортозамещения радикально сокращает и без того незначительную конкуренцию среди «комплектаторов», вытесняя с рынка даже те предприятия, которые входили в советский авиастроительный комплекс, но располагались на территории бывших союзных республик;

–по мере усиления санкций окончательно разрушаются зачатки международной кооперации, что дополнительно усиливает монополизм поставщиков, «импортозамещающих» иностранные комплектующие преимущественно за счёт освоения выделенных на эти цели государственных инвестиций и бюджетных НИОКР.

Сложившиеся в российском авиастроении монопольные бизнес-модели стимулируют «финалистов» и «комплектаторов» высоких уровней к освоению максимально возможного количества производственных процессов, вплоть до превращения в холдинг полного цикла. Кроме того, действующая в гособоронзаказе, который пока формирует основную часть доходов отрасли, формула ценообразования 20%+1% (20%-ная норма рентабельности на собственные расходы и 1% наценки на работы смежников) делает крайне невыгодной передачу на аутсорсинг даже второстепенных работ, таких как заготовительное производство, что тормозит развитие отрасли в целом169. Всё это диаметрально противоположно тенденциям мирового авиастроения, обеспечивающего минимизацию рисков и распределение инвестиционных издержек за счёт формирования широкой кооперационной сети поставщиков I–IV уровней.

Таким образом, доминирующие в национальном авиастроении бизнес-модели затрудняют развитие ключевых компетенций, связанных с управлением проектами, управлением глобальными цепочками поставщиков, организации маркетинга, продвижения продукции и послепродажного обслуживания. Это делает категорически необходимым выстраивание бизнес-моделей с более высокой эффективностью.

Надо иметь мужество пожертвовать немедленным успехом ради более важных вещей.

Ф. Энгельс

Сложившиеся бизнес-модели отечественного авиастроения не позволяют дать рациональные ответы на базовые вопросы:

–Что является продуктом авиастроения?

–Кто определяет ценность этого продукта?

Вопросы выглядят как, скорее, философские, нежели практические. Однако, как показал опыт тридцатилетнего постсоветского развития, именно неполные или неправильные ответы на перечисленные вопросы влекут за собой разработку и производство невостребованной рынком техники, непрогнозируемый рост дополнительных затрат производителей и потребителей авиатехники и, как следствие, крах первоначальных бизнес-планов или даже всей стратегии авиационных проектов.

В советском авиапроме системные ответы на перечисленные вопросы давались центральными партийными и правительственными органами, на основе детальной и многоуровневой системы обратных связей. Авиапроизводители концентрировались на создании техники, соответствующей техническим заданиям, спущенным сверху и в объёмах, установленных государственным планом. Весь цикл эксплуатации авиатехники и обратной связи от потребителей также обеспечивался центральными органами власти.

После ликвидации центральных партийных и советских органов в национальном авиастроении укоренился подход, основанный на психоэмоциональном способе заказа авиатехники, когда личный опыт руководителя, ответственного за выделение бюджетных средств или его недекларируемые интересы, подменяет глубокую административную и научную проработку вопросов. Полностью разрушена традиционная цепочка создания авиатехники: «фундаментальный НИР» – «ТТЗ на прогнозный НИР» – «прогнозный НИР» – «ТТЗ на прикладной НИР» – «прикладной НИР» – «ТТЗ на аванпроект» – «аванпроект» – «ТТЗ на ОКР» – «ОКР» – «научно-техническое сопровождение испытаний» – «серийное производство».

Машины создаются в соответствии с пожеланиями чиновников, распределяющих бюджетные средства, или директоров предприятий, случайно получивших значительную прибыль и стремящихся не допустить её изъятия. Мотивы решений в этом случае, как правило, основываются на текущих политических или экономических интересах, недостоверной или неполной информации, лоббистском давлении или личном капризе. Например, определение приоритетов исходя из структуры активов, подконтрольных инициаторам проекта, привело к созданию сборочного производства SSJ-100 в Комсомольске-на-Амуре, что довольно сомнительно с позиций абстрактной экономической теории, учитывая количество незагруженных производственных площадей в регионах с кратно более дешёвой и квалифицированной рабочей силой, а также кратно более развитой транспортной, производственной, информационной и социальной инфраструктурой.

Интересы завоевания и удержания рынков, при сложившемся подходе, имеют третье степенное значение, так как оценку достижения результатов даёт бюрократическая структура, выделившая бюджетные средства, или руководство предприятий, финансирующее инициативную работу. Критерием успеха в этом случае становится сам факт разработки или производства летательного аппарата. Такой подход является краеугольным камнем «морально устаревшей философии разработчиков»170. В соответствии с ней продуктом является летательный аппарат как базовое изделие, а не весь жизненный цикл, направленный на решение конечных задач потребителя, что является продуктом за рубежом.

Рисунок 2.18

171Суть этого тезиса легче всего можно проиллюстрировать на примере применяемых в США подходов к определению составных частей расходов на военную авиационную технику (рисунок 2.18):

–«flyaway cost» – стоимость производства одного самолёта с учётом всех необходимых материалов, трудозатрат и стоимости производственной линии;

–«weapon cost» (в более широком смысле – «procurement cost») – общая стоимость боевой системы, равная «flyaway cost» + стоимость вспомогательного оборудования и инструмента, идущего в комплекте с самолётом + техподдержка изготовителя и базовый комплект запчастей. «Weapon/procurement cost» на 40% больше «flyaway cost»;

–«program acquisition cost» – общая стоимость разработки и создания авиационного комплекса, с учётом стоимости всех НИОКР, постройки прототипов и затрат на прохождение заводских и государственных испытаний (обычно – половина стоимости всей программы. Учёт «program acquisition cost» увеличивает «Weapon/procurement cost» вдвое;

–«life cycle cost» – стоимость всего жизненного цикла системы, которая включает производственные расходы, затраты на НИОКР, модернизацию, запчасти, топливо, подготовку и содержание пилотов, утилизацию по окончанию срока службы.

В нашем случае обоснование и финансирование практически всех проектов ориентировано на «flyaway cost», что позволяет создать иллюзию возможности дешёвого и быстрого решения задач бюрократических структур, финансирующих проект. В дальнейшем идёт ползучее увеличение стоимости длительности осуществления проекта вплоть до «life cycle cost». По мотивам предотвращения потери аппаратного веса и должности, а также для исключения угрозы негативных уголовно-правовых последствий лица, принимающие решения, крайне редко закрывают неудачные проекты, даже если провал этих проектов был обусловлен объективными обстоятельствами и стал очевиден. Как рыночные, так и административные инструменты управления при этом применяются взаимопротиворечиво и неэффективно.

Суть укоренившегося в российском авиапроме «самолёт оцентричного»/ «вертолётоцентричного» подхода состоит в том, что ключевая задача авиастроения – разработка и производство летательного аппарата (агрегата, устройства, системы), тактико-технические и финансово-экономические характеристики интуитивно устраивают отдельного функционера или функционеров:

–главный критерий успеха – валовое производство летательных аппаратов, при ответственности эксплуатанта за организацию их применения, подготовку персонала, формирование ремонтно-сервисной сети и обеспечение рентабельности;

–допустимой практикой является мелкосерийное производство авиатехники, её узлов и агрегатов, в том числе на условиях, исключающих окупаемость проекта;

–инновационность отрасли обеспечивается преимущественно бюджетными НИОКР, ориентированными на получение нового летательного аппарата, а не критически важных, но менее перспективных для публичной демонстрации компонентов (двигателя, авионики и т.п.).

Данный подход радикально отстаёт от тенденций развития мировой авиации, в соответствии с которыми время, когда ключевой частью авиатранспортной системы являлось воздушное судно и все усилия были сосредоточены на улучшении его потребительских и эксплуатационных качеств, безвозвратно прошло. Сегодня ключевой задачей является оптимизация и улучшение авиатранспортной системы как среды функционирования воздушного судна и все усилия должны быть сосредоточены на улучшении управляемости системы в целом, повышении её безопасности, доступности и качества услуг, снижении экологического ущерба172.

«Самолётоцентричный» / «вертолётоцентричный» подход может существовать лишь в том случае, если государство в одном лице является заказчиком, изготовителем, и потребителем авиатехники, способным сконцентрировать все ресурсы национальной экономики на решении поставленных задач, не считаясь с издержками. В этом контексте на второй план отходят вопросы:

–организации технического обслуживания и ремонта (далее— ТОиР), равно как и формирование всей системы послепродажного обслуживания (далее – ППО);

–маркетинга и продвижения продукции, которые раньше на внутреннем рынке решались распределением через органы государственного планирования, а на внешнем – профильными союзными ведомствами и органами СЭВ;

–взаимодействия с финансовой системой.

Последствия искажённого понимания продукта авиастроения можно про-иллюстрировать на примере проекта создания и продвижения на рынок ближнемагистрального узкофюзеляжного пассажирского самолёта Russian Regional Jet (RRJ60/75/95), получившего с 17 июля 2006 г. название Sukhoi Superjet 100 (SSJ-100)173 (далее по тексту – «SSJ-100»), который стал первым пассажирским самолётом, разработанным в постсоветский период.

Многие особенности проекта были революционны. До его реализации отрасль не только находилась вне международных воспроизводственных цепочек за пределами стран социалистического лагеря, но даже не двигалась в направлении выстраивания кооперационных связей с лидерами мирового рынка. Единственным заказчиком гражданской авиатехники было государство, которое определяло техническое задание на производство самолётов, организовывало их обслуживание и сбыт за рубеж.

Проект создания SSJ-100 был начат на пороге 2000-х годов в период реализации в отечественном авиастроении «Стратегии рыночного фундаментализма» – 1991–2006 гг., предполагавшей практически самостоятельную интеграцию конкурентоспособных предприятий в мировой рынок.

I.Бизнес-модель создания SSJ-100 полностью соответствовала лучшим мировым стандартам, с использованием, согласно национальным традициям, ресурсов военного самолётостроения (как кадровых, так и прибыли от контрактов по военно-техническому сотрудничеству):

1.Для решения задач маркетинга, формирования конкурентной системы поставщиков и продвижения проекта, с учётом практически полного отсутствия опыта в этих сферах у отечественных авиастроителей, была привлечена компания Boeing. Эта же фирма стала главным консультантом проекта;