Читать онлайн Кадровые резервы в Российской Федерации бесплатно

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021

Введение

Все последние годы в сфере HR тема кадровых резервов настолько активно обсуждается, что уже складывается впечатление о ней как о «вечной теме». При этом формирование и использование кадровых резервов как кадровая технология существует в нашей стране не столь продолжительное время, а для мировой практики во многом является уникальной технологией. В то же время по аналогии с «трудовыми резервами», существовавшими еще в советские времена, в позднее перестроечное время начинают формироваться кадровые резервы на наиболее крупных производственных предприятиях, а в первые годы новой российской государственности как в государственной сфере, так и в коммерческих организациях. Обладая значительным потенциалом для решения разнообразных кадровых задач, кадровые резервы завоевывают быструю популярность как среди HR, так и руководителей, а в наши дни эволюционируют в системы работы с талантами, привлечения и/или выявления HiPo (High Potential) и аналогичные. При этом и «классические» кадровые резервы также не потеряли своей актуальности.

Следует также оговориться, что перед кадровыми резервами стоят две основные и иногда плохо сочетающиеся задачи. Наличие этих задач определяется логикой, заданной самой сущностью любой организационной структуры, состояние которой связано либо с фокусом на повышении гибкости и изменчивости, либо с ориентацией на стабильность и устойчивость. В теории управления векторы гибкости и управляемости также считаются разнонаправленными – чем выше гибкость, тем ниже управляемость, и наоборот. Соответственно, применительно к кадровым резервам первая задача – это обеспечение устойчивости организации за счет механизмов преемственности кадров. Довольно часто в литературе и на практике такого рода резервы именуются «резервами функционирования». Вторая задача ориентирована на повышение гибкости организации, а кадровый резерв рассматривается как один из ресурсов решения «задач развития» посредством селекции талантов и вовлечения участников кадрового резерва в реализацию стратегии, проектную работу и т. п. (рис. 1). В то же время предпринимаются попытки одновременного решения этих двух задач, когда у каждого руководителя или ключевого сотрудника может быть один или несколько преемников, а инструментами повышения готовности преемников к назначению на вышестоящие должности является их вовлечение в реализацию реальных задач развития организации (например, посредством реализации программы Action Learning или аналогичных).

Также необходимо учитывать, что при формировании и использовании резервов разнонаправленные тенденции развития самой организации проявляются в попытках создания различных видов резервов («резервов функционирования» и «резервов развития») и в фокусировке на оценке либо текущей результативности, либо потенциала сотрудника при его включении в кадровый резерв. Чаще всего при формировании резервов предпринимаются попытки учесть как фактор устойчивости/стабильности, так и фактор гибкости/развития, но в зависимости от особенностей организационной структуры и этапа ее развития фокусировка на одном из них скорее всего будет преобладать. В противном случае сформированный резерв может оказаться недостаточно релевантным как текущей ситуации, так и стратегии организационного развития.

Рис. 1. Учет разнонаправленных тенденций развития организации при моделировании технологии формирования и использования кадровых резервов

При этом актуальность формирования и использования кадровых резервов в госсфере как действенного инструмента совершенствования кадровой политики высока именно сейчас как никогда. Для этого мы выделяем три основания [36; 37]:

1. Целесообразность сосредотачиваться в кадровой работе в первую очередь на «ключевых игроках» – руководителях и наиболее перспективных сотрудниках (так называемых HiPo), в том числе ввиду целесообразности более фокусированно использовать финансовые и другие ресурсы.

2. Комплексность самой технологии формирования и использования резервов, основанной на использовании большинства других известных кадровых технологий.

3. Относительно высокий уровень развития технологии формирования и использования кадровых резервов в госсфере, что делает ее удобной для дальнейшего развития как самостоятельной кадровой технологии, так и с учетом предыдущего пункта – плацдармом для повышения зрелости других кадровых технологий.

Представленные аргументы далее раскрыты более подробно.

Фокусировка на ключевых сотрудниках: с учетом того что работа с кадровыми резервами предполагает работу с наиболее перспективными сотрудниками и руководителями, это позволяет сфокусировать основные кадровые усилия на ключевых кадрах организации. Кроме того, в случае с руководителями это позволяет вовлечь в организационные изменения именно тех, от кого они в первую очередь зависят – т. е. использовать в полной мере принцип реализации организационных изменений сверху вниз. Кроме того, когда речь заходит об ограниченных материальных ресурсах, всегда встает вопрос, как их использовать наиболее целесообразно. Например, большинство государственных органов испытывают дефицит средств, необходимых для обучения и развития персонала. Так, по нашим приблизительным оценкам, годовой бюджет на обучение в большинстве госорганов (имеются в виду как региональные, так и федеральные государственные органы) примерно в 10 раз ниже реальной потребности в нем. Отметим, что минимальная потребность в бюджете на обучение определяется задачей простого воспроизводства так называемого квалификационного потенциала сотрудников. В текущих условиях не обеспечивается даже эта потребность, что наряду с другими проблемами делает государственных служащих все менее конкурентоспособными с точки зрения уровня их квалификации в сравнении с представителями сопоставимых профессиональных групп из коммерческого сектора. Конечно, идеальной была бы ситуация увеличения бюджетов на обучение с одновременным повышением требований к качеству обучения. В то же время реальность текущей ситуации заставляет выбирать – либо распределять «тонким слоем» по всем сотрудникам существующие финансовые возможности, либо концентрировать усилия, связанные с образовательными мероприятиями в госоргане, на управленческом звене, а также на наиболее перспективных сотрудниках, например включенных в кадровые резервы. И вряд ли необходимость фокусировки потеряет актуальность даже в гипотетическом случае увеличения бюджетов на обучение.

Комплексность технологии работы с резервами позволяет определить ее как своего рода метатехнологию, состоящую из более частных кадровых технологий. Таким образом, совершенствование каждой из более частных технологий в составе технологии работы с резервами – определение потребности в резерве; формирование резерва; подготовка участников резерва; планирование должностных перемещений резервистов; организация их стажировок; индивидуальное сопровождение участников резерва; исключение из резерва; оценка эффективности работы с резервом и др. – позволяет повысить как качество данной метатехнологии, так и перенести накопленную положительную практику в другие сферы кадровой работы, в том числе в отношении других категорий сотрудников, совершенствуя, в свою очередь, целеполагание и кадровое планирование, поиск и привлечение кадров, отбор и оценку кандидатов, подготовку и личностно-профессиональное развитие сотрудников, управление карьерой, адаптацию и наставничество, высвобождение персонала, оценку эффективности работы (табл. 1). Так, если в отношении участников резерва зрелость технологии профессионального развития станет выше, то наработанные практики (например, применение современных форм и методов обучения, оценки эффективности обучения и т. п.) можно будет перенести и на другие категории сотрудников.

Таблица 1. Соотношение кадровых технологий и технологий работы с резервами

Относительно высокий уровень развития технологии работы с резервами в госсфере (относительно других HR-технологий в этой же сфере) является еще одним доводом в пользу дальнейшего развития данной технологии в приоритетном порядке. Любые начинания в организации или в определенной сфере деятельности целесообразно запускать, опираясь на ее сильные стороны. В числе кадровых технологий, применяемых в госсфере, технология работы с резервами традиционно является одной из наиболее передовых, наиболее зрелых кадровых технологий. Опираясь на практику, которая является сильной стороной в кадровой работе, легче развивать и другие аналогичные практики, «опираясь именно на наиболее зрелую, развитую кадровую технологию, которой выступает работа с резервами, можно добиться наиболее высокой динамики в развитии кадрового потенциала сферы государственного управления в целом» [37. С. 148–156]. Как известно, любые изменения «начинаются с малого», а история успеха, связанная с изменениями, благоприятно сказывается на готовности сотрудников к изменениям и их вовлеченности в эти изменения. С учетом текущего уровня развития кадровых технологий в госсфере именно работа с резервами может выступить такой историей успеха, приводить к своего рода «quick wins» и демонстрировать возможности и выгоды применения современных кадровых практик как для различных категорий сотрудников, так и для руководства государственного органа.

С другой стороны, популярность кадровых резервов привела к тому, что они зачастую воспринимаются в качестве универсальной кадровой технологии – «универсальной таблетки» от всех кадровых проблем. Это, в свою очередь, привело к переоценке роли и значения резервов, особенно в государственной сфере, и, как следствие, появлению огромного разнообразия резервов, зачастую дублирующих друг друга (рис. 2).

Рис. 2. Многообразие кадровых резервов в государственной сфере

Далее более подробно будет описано все многообразие существующих кадровых резервов в госсфере. Именно это в значительной степени неоправданное многообразие порождает актуальность создания единой системы кадровых резервов в Российской Федерации, а возможно и единого (или сводного) кадрового резерва. Актуальность создания единой системы кадровых резервов может определяться следующим:

• возможность использования всеми государственными органами (а также органами местного самоуправления, государственными и др. подведомственными организациями) единой базы данных для более эффективного поиска и привлечения наиболее перспективных кадров;

• возможность, прежде всего для государственных гражданских служащих, но и не только для них, миновать «карьерные тупики», рассматривая для себя вакансии на территории всей Российской Федерации в масштабах всей системы государственного управления за счет включения в базу данных единого резерва;

• необходимость для конкретного государственного органа более внимательно и бережно относиться к собственным кадрам, что станет неизбежным в условиях повышения конкуренции за кадры;

• возможность для субъектов государственной кадровой политики принимать более оперативные и более гибкие кадровые решения, располагая всей актуальной информацией о кадровом потенциале государственных органов как федерального, так и регионального уровней. Именно построение системы карьерных лестниц в масштабах всей системы государственного и муниципального управления позволит выстроить более проактивную кадровую политику.

При этом следует подчеркнуть, что управление кадровыми резервами в государственной сфере выходит за рамки исключительно организационного контекста и интегрируется в макросоциальный контекст. Одновременно с процессами формирования кадровых резервов по территориальному признаку или по сферам интересов конкретных федеральных органов власти необходимо обеспечить оптимальные условия для развертывания этого процесса по межрегиональному и «профессионально-межотраслевому» признакам с учетом необходимости решать задачи поиска, привлечения и развития кадров как для государственной и муниципальной службы, так и для многочисленных подведомственных (так называемых бюджетных) организаций в системе и регионального управления, и в федеральных структурах. Конечно, у такого экстерриториального и эксорганизационного подхода к формированию и использованию кадровых резервов могут быть и свои недостатки, и ограничения. Однако с точки зрения государственного подхода выгод и перспектив у единой системы кадровых резервов в условиях такого федеративного государства, как Российская Федерация, значительно больше. Тем более что совершенно новые возможности для эффективного управления такого рода «единым резервом» в настоящее время появляются за счет развития цифровизации управления.

Даже первичный анализ как перечня, так и численного состава кадровых резервов, существующих в государственной сфере в настоящее время, позволяет сделать предположение об их избыточности и возможном дублировании друг друга (табл. 2). Кроме того, существование этих резервов обособленно друг от друга, не позволяет обмениваться данными о лицах, включенных в резервы, заинтересованным в этом государственным органам. Наконец, слишком высокая численность лиц, включенных в резервы (в первую очередь речь идет о кадровых резервах на федеральной государственной гражданской службе и на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации), значительно затрудняет возможность целенаправленной работы с участниками резервов, необходимой для повышения уровня управленческой готовности этой наиболее потенциальной (если это так) группы сотрудников. Подготовка и обучение, управление должностным продвижением, помощь при вхождении в должность и т. д. требуют значительных организационных и финансовых ресурсов, и их выделение в достаточном количестве становится практически невозможным при численности резервов в десятки тысяч человек.

Таблица 2. Численный состав кадровых резервов

Далее будет представлен анализ формирования и использования кадровых резервов в Российской Федерации, в том числе с точки зрения исторической ретроспективы, сформулированы некоторые предложения по совершенствованию этой работы.

__________

¹ По данным мониторинга Минтруда России в период с 2018 г. по III квартал 2019 г.

² См. там же.

³ Список лиц, включенных в резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации (по состояния на 3 августа 2020 г.).

⁴ Итоговый список лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров (итоговый список составлен с учетом итогового рейтинга кандидатов в федеральный резерв управленческих кадров, сформированного РАНХиГС), по состоянию на 4 декабря 2020 г.

⁵ Список лиц, включенных в резерв управленческих кадров субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2020 г.

1. История становления института кадровых резервов в системе государственного управления

Рассматривая перспективы формирования и использования современных кадровых резервов, целесообразно начать с исторического контекста и коротко вспомнить советский опыт реализации кадровой политики, одним из объектов которой, безусловно, были управленческие кадры. После революции прежняя система управления и государственных чинов была упразднена, госаппарат начал формироваться прежде всего из членов РКП(б). Логично, что с самого начала при решении задачи формирования новой когорты профессионально подготовленных управленческих кадров упор был сделан на создание системы управленческой подготовки. В «1921 г. на X съезде РКП(б) было принято решение о создании специальных учебных заведений для подготовки кадров. Позднее была открыта Высшая школа марксизма-ленинизма при ЦК ВКП(б). Уже в 1946 г. на базе Высшей школы была образована Академия общественных наук при ЦК КПСС, а также специальным постановлением ЦК КПСС о подготовке и переподготовке партийных и советских работников была создана система партийных учебных заведений, включавшая в себя Высшую партийную школу при ЦК КПСС. Высшая партийная школа обеспечивала подготовку высококвалифицированных кадров, тем самым обеспечивая повышение кадрового потенциала партийных и советских органов управления и формируя необходимый „кадровый резерв"» [43].

В 1923 г. были определены основные принципы отбора работников в секретные номенклатурные списки и назначения работников номенклатуры. К концу 30-х гг. окончательно складывается номенклатурный принцип, который просуществует до конца 80-х гг. (номенклатура была упразднена Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22.08.1990). «В государственном управлении номенклатура выступает как легитимный организационно-управленческий институт, т. е. целостный комплекс нормативных правовых установлений и правил, благодаря которым создается система работы с определенными категориями кадров. Это одновременно и совокупность реализуемых на практике организационно политических мер и технологий по подбору, профессиональному развитию и рациональному использованию высшего эшелона руководящих кадров федерального и регионального уровня» [43]. Важно отметить, что в номенклатуру были включены не только кандидаты на определенные государственные посты, но и так называемый резерв (список людей, из числа которого производятся назначения), «сложился и опыт индивидуальной работы с руководящими кадрами, их выдвижения на основе учета мнения коллектива, с решением кадровых вопросов на секретариатах партийных комитетов, на коллегиях министерств и ведомств» [17].

В наши дни возможно еще предстоит переосмыслить советский опыт реализации государственной кадровой политики, и прежде всего в отношении кадров управления. Так, существуют подтверждения того, что значительную часть этого опыта смогли адаптировать в Китайской Народной Республике, современный опыт которой, в свою очередь, также заслуживает пристального внимания. Тем не менее после коренного слома основ кадровой политики, сложившихся в СССР, в современной России пришлось искать новые пути повышения и поддержания качества управленческих кадров, занятых в госуправлении, что вылилось в создание существующего института кадровых резервов.

В самом общем виде в системе госуправления сегодня можно выделить два основных вида резервов:

1) резервы управленческих кадров (управленческие резервы);

2) резервы на государственной и муниципальной службе.

Рассматривая виды кадровых резервов на современном этапе, необходимо подчеркнуть, что периодически фокус внимания смещался. В начале 90-х гг. прошлого столетия происходила радикальная трансформация всей системы государственного управления, связанная с обоснованием новых подходов к организации и функционированию государственной службы взамен партийно-номенклатурных принципов и законодательным оформлением новой модели. Первоначально усилия были преимущественно сконцентрированы на формировании кадровых резервов на государственной службе.

Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. № 848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» было утверждено Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В указе руководителям Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, а также федеральным органам и госорганам субъектов Российской Федерации было поручено в «месячный срок провести анализ кадрового обеспечения органов исполнительной власти и утвердить перспективные планы работы по подготовке в них кадрового резерва» [5]. Во исполнение данного указа органами власти принимаются собственные ведомственные нормативные акты, определяющие порядок работы с кадровым резервом. 12 февраля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации создается Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации, одной из задач которого являлась подготовка предложений, касающихся формирования федерального кадрового резерва.

В соответствии с Федеральным законом от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» предпринимается попытка определить новые границы государственной службы, основы организации и функционирования, принципы, основы правового положения государственного служащего, процесс прохождения и обеспечение эффективности государственной службы [1]. Координация деятельности по реализации задач государственной службы, в том числе по методической работе органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов, по вопросам формирования резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, была возложена на Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, который был образован Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. № 1208. Военная и правоохранительная службы регулировались отдельным законодательством и достаточно автономно.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» подчеркивается неэффективность власти, «несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления» [12]. 23 июля 1997 г. принимается Указ Президента Российской Федерации № 774 «О подготовке управленческих кадров для народного хозяйства», который сыграл важную роль в активизации процессов формирования кадровых резервов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. В рамках складывающейся многоуровневой модели наблюдались диаметрально противоположные подходы (например, можно отметить практики, ориентированные на процедуру открытого набора, обусловленные поиском кандидатов на образующиеся вакансии; распространенным в органах власти был и подход, направленный исключительно на использование внутренних ресурсов с целью снижения затрат на проведение конкурсных процедур).